利用宅基地发展乡村工场存在的问题及解决对策

彭焙森

（河南工业大学法学院，河南 郑州 450001）

1 问题的提出

1.1 研究背景

《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第九条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”近年来，我国城市化进程不断加快，越来越多的农村人口流向城镇，农村常住居民数量骤减，这使得农村大量宅基地及其土地附着物处于闲置状态。为盘活农村闲置土地资源，2018年中央一号文件（《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》）指出：“深化农村土地制度改革，系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点……扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权’分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”

1.2 乡村工场概念界定

该研究中的乡村工场区别于目前常见的乡村作坊与家庭工场。作坊是指从事手工制造加工的工场。工场是指资本主义发展萌芽阶段的大型手工作坊。乡村工场是指乡村地区发展农产品加工业（如甘薯加工甘薯粉、花生榨油等），使用机器开展作业，但自动化程度较低，生产过程的多个环节仍需要通过手工完成，但规模远超家庭工场。

1.3 利用宅基地发展乡村工场的合规性论述

现行法律及行政法规并未明确肯定宅基地发展乡村工场的合法性，要从零散的法条中分析其合法性。宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，在地类管理上属于（集体）建设用地。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”这是对“一户一宅”制度的重大补充和完善。由此可以得出，农民可以将宅基地随房屋一齐出卖或者将宅基地的使用权进行出租。在《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》物权编）中，宅基地使用权被规定为用益物权。从主体看，宅基地使用权的主体是构成宅基地所有权主体的集体的成员，作为宅基地集体所有权主体的成员集体，为本集体的成员设定的用益物权不同于传统民法中的地上权。这使宅基地使用权刻上了“人役权”性质的烙印。按照“法无禁止即可为”

的法谚，流入方通过合法的宅基地流转合同获取流出方的宅基地使用权后，作为用益物权人在宅基地（集体建设用地）上建设工场的做法并不违法。因此，利用宅基地建设乡村工场的做法，符合法律对宅基地、农村集体用地的规定，在实践中具有可行性。

2 利用宅基地发展乡村工场存在的问题

笔者对驻马店市正阳县的11个乡镇进行实地调研。采用抽样调查的方法，对每个乡镇土地流入方和流出方进行问卷调查。针对流出方，每个乡镇各发放30份问卷，共发放330份问卷，收回问卷247份，有效问卷为187份，有效率为75.7%，流出方调研情况如表1所示。针对流入方，各乡镇发放20份问卷，共发放220份问卷，收回问卷164份，有效问卷为112份，有效率为68.3%，流入方调研情况如表2所示。

表1 流出方调研情况

表2 流入方调研情况

笔者通过调研发现，利用宅基地发展乡村工场存在以下几个问题。

2.1 审批手续不规范增加隐性成本

我国《土地管理法》规定：“个人可以因兴办乡镇企业申请用地用于建设厂房等建（构）筑物，但所选地必须符合有关土地利用总体规划和当地城镇总体规划，拟建项目必须符合国家和当地产业政策。申请用地必须在国土部门办理农用地转用等建设用地审批手续，必须在规划部门办理选址、规划许可等审批手续，带项目申请用地还须到发改部门办理立项相关手续，到环保部门办理环评审批等相关手续。”笔者通过实地调研发现，66.1%的流入方不清楚乡村工场的审批流程，61.6%的流入方通过乡镇政府牵线搭桥来获得流入土地的洽谈机会。多数乡政府愿意引入外来资本到当地投资，但涉及具体的乡村工场审批流程，不同乡镇之间存在较大差异，缺乏统一标准。

正常建设乡村工场，需要投资方先到县政府立项，经县镇政府主要领导引荐，到所辖村集体进行洽谈。向村委会提交工场的材料（包括用于发展何种工业、占地、投资数额等），经村集体同意以后，确定初步选址意见（要符合乡镇、村集体的整体规划，符合土地利用规定、环保规定等）后，在村委会的帮助下承租该选址上的宅基地或者集体建设经营用地的使用权。所有的手续要依次上报乡镇政府、县级政府批准，还要通过国土、环境影响评估。在实际操作中，这一系列复杂的流程有不规范的地方。通过实地调研发现，55.4%的流入方表示建设乡村工场的过程中遇到过当地农户的干扰；75.0%的流入方认为在审批过程中，主管审批干部的行为具有变相寻租色彩。流程不规范的问题使得投资方不仅要照顾村集体、农户的需求，而且要满足乡镇各级部门的要求，牵扯利益众多，手续庞杂且不规范，为投资者增加了许多隐性成本。

2.2 流转方式单一，无法满足农户利益需求

通过调研发现，52.4%的农户倾向于通过村集体洽谈的方式签订土地流转合同；59.9%的农户选择单纯收租的方式获取流转宅基地使用权的收益，且有55.6%的农户更愿意直接签订5年的流转合同。从表面来看，农户获得了宅基地使用权的收益，但实际上，我国广大农村仍缺乏完善的产业布局赋能土地价值，农户拿到的流转租金仍较低。此外，多数农户的法律意识较为淡薄，对合同履行期间可能发生的不利结果缺乏考量。再加上我国乡村的熟人社会模式，53.4%的农户与集体签订流转合同，再由集体将宅基地使用权流出。这导致过半数的农户并未直接与流入方约定流转方式，而选择单纯的收租模式，从而使其拿到的租金有限，缺乏配合流入方开展建设的积极性，甚至有的农户还会借助人熟地熟的优势，干扰生产经营。可见，单纯的流转模式很难满足流入方与流转方的利益需求。

通过调研发现，有5个乡镇都发生过类似纠纷事件。流入方与流出方签订了5年的宅基地使用权流转合同，约定的缴费方式为一年一付。随着2020年新型冠状病毒肺炎疫情的暴发，经济形势低迷，很多乡村工场都处于亏损状态，欠租现象屡见不鲜。农民基于合同相对性原理，向集体主张权利，集体向流入方主张权利，流入方不支付租金，农户干扰生产经营，要求变卖工场还债。针对此情况，村集体也未替代农户去约定违约责任解决方式。参照《民法典》三百五十二条：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”宅基地使用权人在宅基地上建造的建筑物、构筑物的所有权属于宅基地使用权人，村集体无法根据合同约定的债权侵犯违约方的物权。即便双方协商一致，允许村集体拆除工场用来偿还债务，拆除所需的费用双方都不愿承担。转租、变卖时，由于建筑物位于宅基地使用权之上，承租方不敢贸然接盘。事实证明，单纯的收租流转不再适合当前农村经济的发展。

3 利用宅基地发展乡村工场的建议

3.1 明确建设乡村工场的审批流程

首先，明确乡镇政府审批流程，加强乡镇政府审批部门对宅基地流转过程的监督，杜绝无证宅基地、耕地在粗糙审核中肆意流转，确保建设乡村工场的宅基地都是确权的宅基地。其次，要及时向社会公众公开乡镇最新整体规划，方便社会资本提前因地制宜地制订建厂规划。再次，完善乡镇一级政府审批建设乡村工场的制度，将审批流程所需的材料与要求通过当地政府官网进行公布，各村集体的公告栏也要及时展示，便于投资人清楚了解整体审批流程，降低审批成本。最后，政府部门要严格按照国家规定的流程对事项进行审批，将审批所属权能尽量集中下放给一个部门，杜绝熟人社会通过各种关系直接引荐，不按照规定流程进行审批的事件发生。

3.2 灵活运用入股方式，保障农户权益

前期，可以收租加入股的方式逐步提升流出方的流转意愿。公司作为流入方到乡村进行生产经营，可通过缴纳70%租金的方式取得农民的信任，剩下30%租金，与农户约定，租金保底，入股分红多则支付分红。在利益驱使下，农民入股的意愿会大大加强。待时机成熟后，采取纯入股的方式，对入股农户的宅基地使用权进行货币价值评估，入股乡村工场。目前，法律只规定了土地经营权可以以入股的方式进行流转，虽未明文规定宅基地使用权可以入股，但根据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第二十七条：出资方式，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。因此，在宅基地“三权”分置改革的背景下，将宅基地使用权以入股方式进行流转符合改革精神，且不违背法理。此种方式下，农户将作为股东直接与公司签订入股协议，约定权利义务归属、股份比例。在《公司法》的规制下，确保双方利益。入股后，可为流入方省去流转成本，解决地域陌生等困难。农户会把工场当成自己的产业，努力经营，获取更大的利益，即使遇到经济低迷期，工场的抵御能力也会大大增强。工场的良性发展，必将助推乡村产业聚集区的形成，无形中提升农村土地的价值，提升农户及农村地区的收益。

4 结语

要想实现农业农村现代化，让在外务工的农民返乡创业，就要实现农村大发展。要想激活农村发展潜力，必定要发展第一产业，形成村镇产业集群，提供更多的就业创业机会。利用宅基地发展乡村工场顺应时代潮流，但在实践中也存在诸多问题，为此，要在法律法规允许的框架下，稳步推进乡村工场发展，在实践中发现问题、解决问题，不断完善问题解决机制，助推乡村工场在基层生根发芽，带动农民就业，提高农民收入，吸引外出农民回家乡就业创业，助推乡村振兴。