镇江市低碳发展的实践与思考

姜亦华

（江苏省社会科学院农发所，江苏 南京 210013）

江苏省镇江市在经历了几十年的重、化工业发展后，痛切发现生态环境遭受了严重污染，改走生态立市、低碳发展的新路，在全国率先开创了碳平台、碳峰值、碳评估、碳考核，取得初步成效，其经验受到国内外的好评和借鉴。目前亟须加强相关的法治建设和制度建设，尽早改变高碳的技术结构和经济结构。

1 从高碳向低碳转型

镇江市位于长江与大运河交汇处，江山多娇，自古有“天下第一江山”“城市山林”之美誉。下辖京口、润州、丹徒三区和丹阳、扬中、句容3个市县，山水延绵，州屿错落，风光迷人。几十年的工业化发展以重工、化工、煤电、冶炼和造纸为主，在取得可观业绩的同时也损害了生态环境：煤炭和化工成为“黑龙”和“白龙”，“炮轰南山，烟熏焦山，污水漫金山”令人心疼。政府曾采取多种防治污染的措施，但防不胜防。2012年初发生苯酚泄漏事件，使长江取水口遭受深度污染，威胁百余万人的健康与安全。镇江市委市政府痛定思痛，决心跳出过度追求产值而对环境污染被动防范的窠臼，宁可少增产值，也要重开一条生态立市、低碳发展的新路。当年关闭落后产能企业百余家，减少了污染源头。镇江市政府要求广大企业把低碳作为转型升级的“牛鼻子”。传统的重工业千方百计地节约能源和物材的消耗，太谷电力公司通过电能云平台对全市电力需求进行优化管理，组织近80家企业上线电能云平台，平均节电率为8%，每年节约用电近亿度，节省电费8 000万元。原先的化工业向清洁化工、高端精细化工、有机硅等方向转型，并向化工园区集中，企业集中度达50%，产出集中达75%，集中度排苏南前列。在增量方面，镇江市严格执行“四个一律不上”，即一律不上国家明确的产能过剩项目，一律不上一般燃煤发电、普通炼钢、纸浆类造纸、水泥、印染、电镀和小型采矿类项目，一律不上化工园区及监察点以外的化工项目，一律不上能耗和污染排放高于国内同行业标准的项目。2015年不予收理或不同意审批的项目共13件，近两三年来几无此类项目报批。着力发展高端装备制造、航空航天、二氧化碳回收利用等新兴战略产业。索普集团研发的技术装备用来回收二氧化碳，为环境减负，为生态增值。扬中市在全省率先打造光伏产业链，企业、公共机关及居民安装分布式光伏电站（金屋顶）2 000多户，年产出新电能240多亿元，有“太阳岛”之誉。

一方面在微观层面促使企业节能减排，另一方面在宏观层面绘制绿色生态版图。镇江市委市政府陆续编制出台《镇江市生态红线区域保护规划》等文件，划定生态红线区71个，明确2020年全市建设空间控制在30%以内，生态和农业空间不低于70%，层层签约，形成刚性约束。镇江市新区本来是片片农林，建起工厂、写字楼后，市、区领导认为不能让新区成为钢筋水泥的森林，决定建设0.37万hm2的连片良田，在工厂和写字楼附近保留苗圃，在岗地植树造林，形成有工业也有农林的格局。近年来推行粮食蔬菜间套种，复种指数有所提高，2015年镇江市高新区成为国家首批循环化改造试点，同时丹阳市、句容县和丹徒区的经济开发区也成为江苏省循环化改造试点。2016年，镇江市政府在市区南部、丹阳北部、句容东部建立绿色城镇化示范区，已初显雏形。茅山地区拥有0.39万hm2山林耕地，是江苏省的有机农林示范基地，这几年扩大了面积，已然是镇江市的生态屏障。足够的生态空间和农业空间催生了生态农业和生态旅游，生态农业和生态旅游业推进着低碳发展［1］。

镇江市从高碳向低碳的转型受到江苏省和中央政府的支持，2012年11月成为全国低碳试点城市。2013年与2012年相比，单位GDP二氧化碳排放强度下降4.2%，单位GDP能耗下降4.5%，全年单位GDP化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化合物排放强度分别下降11.2%、11.5%、11.3%、19.6%，均超额完成省下达的任务。此后几年各项减排指标略有波动，大多达到或超过预定进度。2014年12月13日，***总书记来镇江市视察时说：“镇江低碳工作做得不错，有成效，走在了全国的前列。”镇江市低碳发展振动了国际视听。2015年在洛杉矶召开的中美气候城市峰会上，镇江市代表中国低碳试点城市介绍经验，得到与会代表的称赞，并与加利福尼亚州签订了低碳发展合作协议。接着又应邀赴巴黎参加联合国气候大会，向世界展示“低碳镇江”的生态之美。2016年11月，镇江市以“技术创新，共享低碳”为主题成功举办了国际低碳技术产品交易会，2017年10月又举办第二届国际低碳（镇江）交易会，有来自各国的300家企业参展，5 000余人参会。

2 碳平台、碳峰值、碳评估、碳考核“四碳”同建

转型的动能在创新，镇江市创造性地建设了碳平台、碳峰值、碳评估、碳考核，“四碳”同建开全国之先河。

2.1 以云平台管理低碳建设

为了厘清城市碳排放的基础状况，镇江市升起了全国第一朵“生态云”，首创低碳城市建设管理云平台。该平台采用云计算、物联网、地理信息系统、智能分析等技术，通过采集、核算，整合国土、环境、资源、产业等部门的节能、减排、降碳的数字，实现了低碳城市建设的系统化、信息化及空间可视化。碳平台面向政府、企业及社会的虚拟化网络服务中心，实时在线监测重点企业、重要山体、水体及大气的碳状况，为现状评估、趋势预测、目标制订、跟踪管理提供科学决策支撑。碳平台是城市碳管理体系的核心和基础，是政府加快转型升级实现低碳发展的技术助手，发挥着日益重要的作用。

2.2 以碳峰值倒逼产业转型

根据历年来能源消耗数据，综合考量人口、GDP、产业结构、能源结构等因素，在碳平台的支持下建立城市碳排放趋势模型。经测算，在通常情况下镇江市将在2039年左右达到碳排放峰值，但通过对产业结构、能源结构的大幅度调整优化，有可能在2020年左右实现碳排放峰值目标，比全国提前10年。通过碳峰值目标的确立及实现路径的探索，决策层实施碳排放预算管理，确定产业发展的“负面清单”，形成低碳发展的倒逼机制，分别进行“调高调优调轻调绿”。一方面加快传统产业改造升级，继续淘汰落后产能；另一方面上马低碳型战略新兴产业。现已在全省率先实现经济技术开发区循环化改造全覆盖［2］。

2.3 以碳评估研判项目准入

为了如期实现碳峰值达标，镇江市实施“碳评估制度”。在耗能评估、环境评估的基础上，测算项目的碳排放总量、碳排放强度等8项指标，使碳评、能评、环评合一。将项目划分为3个等级，用红灯、绿灯、黄灯表示。红灯项目不予通过；黄灯项目强制要求采取低碳减碳技术，不能达标的给予碳补偿，直至达标才予通过；对绿灯项目，提出进一步减碳优化建议，直接通过。碳评估由政府公共财政买单，从源头为项目准入把关，为全市低碳产业发展筑起一道“防火墙”，确保碳峰值达标。

2.4 以碳考核引导区域发展方向

有什么样的考核导向，就有什么样的政绩观和发展质量。从2014年开始，镇江市以县域为单位实施碳排放总量和强度的双控考核。运用碳峰值倒逼机制，充分考量产业结构、能源结构、GDP占比、人口占比和主体功能区定位等因素，兼顾各地的历史排放量和经过努力可以达到的减排能力，确定全市及所辖市县区的差异化碳排放任务，纳入辖区年度党政绩效管理考核体系。碳考核发挥了指挥棒的导向作用，加速了城市低碳转型。

3 问题、对策与展望

6年多来，镇江市低碳发展成效显著。但由于以前长时期形成的以重、化工为主体的高碳技术结构和经济结构并非几年时间就能调整到位，目前许多企业的生产技术仍不符合低碳、环保、清洁、循环的要求，一些污染重、能耗多的传统技术仍在使用中。先行一步的企业实施了低碳、循环的技术应用，但在总体上不足以规避生态风险。结构决定功能，只有把高碳的技术结构和经济结构改变为低碳的技术结构和经济结构，才具备消减生态风险的功能。这是一个技术升级的过程，也是经济、社会转型的过程，需要全市上下的不懈努力。多年来政府一直在努力，但市场的基础决定作用发挥不够，筹备了多时的碳交易市场尚未建成，民间环保组织的作用也有待加强［3］。

镇江市创建了低碳管理云平台，已覆盖市区、高新区、生态园区和下辖三市县及其部分乡镇，但尚未全部覆盖所有乡镇，有待扩大覆盖、监测更多的山体、水体。由于习惯势力和不法利益的驱使，城乡都有一些企业的“三废”处理不达标，甚至恶意偷排。这需要进一步加强低碳管理云平台的建设，使触角延伸，获取更多的信息，发现污染就追根寻源，消弭每一个隐患，保护每一片山水。在技术监测先行的同时，法治必须紧紧跟上，对偷排者加以严惩，或责令关停。镇江市在生态修复、生态补偿、环境公益诉讼方面的地方性法律法规尚未配套出台，环境损害追究、环境离任审计等制度也有待强化。只有通过法治和制度建设，才能充分实现碳平台等技术创新和管理创新的价值，否则有可能出现反弹。

低碳社会的建设需要全体社会成员确立低碳生活方式。镇江人已有所悟，越来越多的人乘公交或骑自行车出行，全市公交价格在省内最低。但奢侈消费、炫耀消费的现象还比较普遍，生活污染排放量依然较高。这要靠生态文化教育和规章制度的约束。相信历来以江山多娇而自豪的镇江人有智慧、有能力用低碳的生产方式和生活方式让江山永远壮美，吸引全国全世界的人来此赏光，并拿出更多的低碳发展经验让全国全球分享。