山东省农药管理制度建设探索与实践

迟归兵，于志波，张明明，王海燕，张荣全，张耀中

(山东省农药检定所，山东 济南 250100)

修订后的《农药管理条例》(简称《条例》)规定了我国农药管理的新体制、新制度、新要求。三年多来，山东省立足农药生产、经营、使用大省的实际，突出制度建设，探索制定了一系列具有地方特色的农药管理规章制度，确保了《条例》在山东省得到全面贯彻落实。

1 山东农药基本情况

山东省是农业大省，有耕地1.1亿多亩，粮食、蔬菜、棉花等作物种植面积多年来稳居全国前列。同时，山东省又是化工大省。依托广阔的市场需求和雄厚的化工产业基础，山东省农药发展迅速，有力地服务了全省和全国、乃至世界农业生产。

1.1 产品登记情况 截至2019年底，山东省登记原药(母药)和制剂产品共8 284个，占全国总量的20%。其中，原药(母药)产品登记587个，具体为除草剂产品267个，杀虫剂(含杀螨剂)183个，杀菌剂(含杀线虫剂)127个，植物生长调节剂7个；制剂产品登记7 696个，包括杀虫剂(含卫生杀虫剂和杀螨剂)产品3 315个，杀菌剂(含杀线虫剂)产品2 179个，除草剂产品2 074个，杀虫剂/杀菌剂产品20个，植物生长调节剂103个。

1.2 农药生产情况 山东省现有281家农药生产企业，其中生产原药企业75家，仅生产原药的有8家，同时生产原药和制剂的有67家；制剂生产企业273家，仅生产大田用农药的235家，仅生产卫生用农药的34家，同时生产大田用药和卫生用药的有4家。75家原药生产企业中，进入省级以上化工园区或专业化工园区、化工重点监控点的有44家，入园率为59%。山东农药产能较强，位列全国首位。据山东省农药工业协会统计，其中农药原药产能约34.58万吨/年(折百)，制剂加工产能超过300万吨/年。实际每年生产农药原药约20万吨，制剂约50万吨，出口农药约25万吨。

1.3 农药经营使用情况 截至目前，山东省发放农药经营许可证4.1万个。其中，潍坊市农药经营单位5 000余个，临沂农药经营单位4 000余个，烟台、聊城、青岛农药经营单位3 000余个，其他11个市农药经营单位在3 000以下。自2015年起，山东认真落实《到2020年农药使用量零增长行动方案》，截止2019年底，全省农药使用折百量2.13万吨，比2015年下降16.79%，实现连续四年负增长[1]。

1.4 农药科技创新情况 山东省农药企业中有国家认定的企业技术中心4个，省级企业技术中心15个，市级企业中心8个，国家火炬计划重点高技术企业4个，国家技术产业化示范工程企业1个，制造业高端品牌培育企业2个。全国农药工业百强企业中，山东省上榜15家。有中国名牌产品3个，中国驰名商标7个。A股主板上市企业2家，新三板挂牌企业3家。近年来，涌现出潍坊润丰化工、山东先达、青岛海利尔药业、青岛清源集团等一批产品市场占有率高、研发能力强的成长型企业[2]。

2 农药管理制度体系构建情况

以《山东省农药行业转型升级行动计划》为牵引，以《山东省农药管理办法》为基础，一系列配套文件为支撑，初步建成“1+1+N”农药管理制度体系，基本实现山东省农药登记初审、生产、经营、使用等各环节监管的全覆盖，有效确保了《条例》在山东省落地生根。山东省农药产品质量抽检合格率稳步提升，2019年抽检合格率达96.3%。截至目前，山东省种植业领域未发生涉及农药的重大负面事件和舆情，农药行业运行发展态势良好。

2.1 《山东省农药行业转型升级行动计划》 经省政府同意，2019年1月，山东省农业农村厅联合省科技厅、工信厅等6个部门，印发《山东省农药行业转型升级行动计划》，确定了农药产业布局和产品结构优化升级、农药生产经营全程可追溯、农药包装废弃物妥善处置、监督管理和执法规范化等四项目标任务，监督指导各级农药管理部门、生产企业、经营单位、科研机构等行业主体实施农药技术创新、农药生产转型升级、科学选药用药示范、农药包装废弃物收集处置、农药产品可追溯系统建设和农药监管执法规范化等六大行动，为《条例》的贯彻落实设定目标、理清思路、明晰路径。

2.2 《山东省农药管理办法》 《条例》公布后，山东省农业农村厅立即启动了与《条例》配套的省政府规章修订工作。经过深入调研兄弟省份农药管理与立法实践，广泛听取专家、企业、市县农业农村部门等多方面意见建议，于2019年11月底，研究制订了《山东省农药管理办法(草案送审稿)》，共八章51条，主要内容是进一步明确监管职责，理顺管理体制，严格农药登记管理、生产许可管理、经营许可管理，强化农药生产经营使用日常监管；着眼农村人居环境整治要求，细化农药废弃物回收处置工作；落实“放管服”改革精神，下放农药广告审批权限等。主要创新点，一是突出了行业协会作用，规定行业协会应当建立健全行业规范，推动行业诚信建设，充分发挥联系政府和企业纽带作用。二是规定限制使用农药实行实名购买制度，并设立了处罚条款，旨在加强对剧、高毒以及毒死蜱等限制使用农药的管理。三是禁止在饮用水水源保护区内销售或者储存农药，并设立处罚条款，切实保障生态环境和饮用水安全。目前，《山东省农药管理办法(草案送审稿)》正在按立法程序有序推进。

2.3 系列配套文件

2.3.1 《山东省农药经营许可审查细则(试行)》 为规范农药经营许可管理，细化农药经营许可审查办理工作，2018年1月，印发了《山东省农药经营许可审查细则(试行)》，共8章33条。细则对农药经营许可的申请与受理、审查流程、审查内容、审查决定、许可证核发、变更延续等环节做出明确详细的规定，为省、市、县三级农业农村(行政审批服务)部门提供了工作指南和标准。

2.3.2 《山东省限制使用农药定点经营布局规划》 本着总量控制、均衡设置、便民高效的原则，结合山东省农作物种植结构与面积、乡镇区划等实际，设定限制使用农药定点经营机构数量上限1 000个，并根据各市的实际进行了分配。同时，明确在蔬菜、瓜果、茶叶等特色农产品生产区域和自然保护区等重要区域内，严禁设立限制使用农药定点经营机构。目前，根据布局规划和经营者申请，已经核发限制使用农药经营许可证484张。

2.3.3 《山东省农药生产日常监督管理办法(试行)》《山东省农药经营日常监督管理办法(试行)》《山东省农药使用日常监督管理办法(试行)》 三个办法结构基本相同，均分为总则、日常监督管理职责、日常监督管理实施行、政处理、工作纪律和附则等6部分，主要明确了日常监督管理的定义、省市县三级农业农村部门职责、日常监督管理组织实施和行政处理等内容。三个日常监管办法进一步压实了各级的监管责任，增强市县实施日常监督检查工作的主动性，细化明确农药生产、经营和使用日常监督管理事项，有效规范了农药生产、经营和使用行为。三个日常监管办法与农药重点治理整顿等专项行动有效结合，推动了监管常态化，对于解决农药生产、经营和使用中存在的突出问题发挥了重要作用。

2.3.4 《山东省农药包装废弃物回收处理管理办法》 山东省农业农村厅联合省财政厅、山东省生态环境厅、山东省交通运输厅，印发《山东省农药包装废弃物回收处理管理办法》。根据市场运作、政府引导、属地管理的原则，建立以“谁使用谁交回、谁销售谁收集、专业机构处置、市场主体承担、公共财政补充”为主要模式的农药包装废弃物回收处理体系，明确农药使用者和农药经营者分散产生的农药包装废弃物在集中贮存前不按危险废物管理，农药包装废弃物的集中贮存、运输、处置等按危险废物管理的有关规定执行，破解了在分散回收阶段按危险废物管理难以执行等问题。同时，进一步明确县级以上人民政府及相关部门和市场主体的责任。加大了违反回收处理办法相关行为的处罚。《山东省农药包装废弃物回收处理管理办法》发布后，针对基层反映的回收处置渠道不畅通问题，又向社会公布了《具备农药包装废弃物处置能力的危险废物经营单位名单》，名单中的28家企业有农药包装废弃物处置资质，便于回收处理各类主体的沟通联系，有效解决了废弃物回收后找不到处置企业的难题。

2.3.5 农药专家审查制度 针对农药生产许可、经营许可审查技术性专业性较强的特点，充分发挥山东省农药管理、科研、教学、检测等部门单位专家的智力支持作用，成立了山东省农药管理评审专家委员会，组建了山东省农药管理专家库，并印发了《山东省农药管理专家库审查专家行为规范(试行)》，明确审查规范与程序，统一审查尺度和标准，确保农药生产经营许可审查科学准确、公平公正、规范高效。

2.3.6 《农药登记初审评审暂行规定》 建立完善农药登记初审评审会制度，将登记初审的20个工作日细分为受理、技术评审、领导审批等7个环节。其中，技术评审11个日工作日，技术评审人员限期完成产品化学、残留、药效、标签、毒理学、环境影响等七部分的申请资料评审工作，提出审查技术意见。然后召开评审会，形成初审意见，由山东省农业农村厅分管厅领导审签，上报农业农村部，有效保证了登记初审质量。

3 问题与建议

3.1 严格控制农药生产企业数量 《条例》将原有的农药生产企业开办和农药产品生产两项许可精简为一项，即农药生产许可。这一重要制度创新，符合“放管服”改革精神要求，能激发市场主体创新活力，为农药产业注入了生机和活力。但同时，《条例》施行后农药生产企业数量有增加的趋势。据了解，仍不少化工园区内的化工企业，有从事农药生产的意向。短时间内，影响农药生产集约化、规模化，对农药行业提质增效带来压力。建议结合“十四五”规划编制实施等重大历史机遇，从产业政策迭代升级、落后生产工艺淘汰、农药生产环保标准提高等多方面入手、综合施策，一方面加大农药创新支持力度，一方面严格控制企业新增数量，严格控制新增非优质农药产能，依法加快散、乱、差生产企业退出，保持与农林业生产用药和出口相匹配的适度产能。

3.2 积极开展农药经营标准门店示范创建 农药经营许可是《条例》新增的一项许可。农药经营许可的实施有效规范了农药经营行为。山东省4.1万家获证的农药经营单位全部到达《农药经营许可办法》规定标准，农药经营市场秩序提升明显。但各经营者之间软硬件条件相差较大，有年销售额过亿元，能提供农药使用指导的连锁企业，也有局限于当地、季节性营业的小门店。农药经营者个体之间不平衡，农药经营整体发展不充分的现象突出。因此，建议大范围开展农药经营标准门店示范创建活动，指导经营标准门店改善经营环境和软硬件设施，严格落实农药经营台账和进货记录制度，做好农药使用指导工作，有条件的地方可以实行“用药处方制度”。以经营标准门店的示范创建为基础，探索建立农药经营质量管理规范，推动农药经营门店规范化、专业化、标准化、规模化，切实发挥经营门店一头连接生产企业，一头服务田间生产的作用。

3.3 建立完善农药使用管理制度 目前，很大部分农药药害、农药残留超标等事件，均直接或者间接来自农药的不合理、违法违规使用。建议完善建立农药安全使用规程、农药药害鉴定与处置制度、农药风险评价制度、违规使用农药处置处罚等农药使用管理制度，细化《条例》关于农药使用要求，把好农药全链条管理的最后关口，为保障农业生产安全、农产品质量安全和生态环境安全提供更全面、更优质的监管制度支撑。