基于绿色发展理念的浙江“26县”政策对城乡收入差距的影响

李宝值，卓 妮，黄河啸，朱奇彪

(浙江省农业科学院 农村发展研究所，浙江 杭州 310021)

在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，中央作出扎实推动共同富裕的重大战略部署，并强调其核心任务与主攻方向是缩小城乡收入差距。近年来，随着城乡融合发展不断加快和强农、惠农、富农政策持续强化，农民收入实现连续增长，城乡居民收入比由2010年的2.99缩小到2020年的2.56。但同时，城乡发展不平衡不充分的问题仍然突出，城乡收入差距在区域不均等中的占比居高不下[1]。围绕如何缩小城乡收入差距，学界已开展大量研究。按照新古典经济学关于经济增长与收入分配的要素贡献论，学者分别从劳动力要素[2]、资本要素[3]、技术要素[4]等角度分析了城乡收入差距的影响因素。鉴于要素资源配置取决于制度安排[5]，一些研究还深入到制度与政策层面[6]，并普遍认为城市偏向型制度和政策安排(如户籍制度、重工业发展战略等)是导致城乡收入差距扩大的重要原因[7-8]。在此基础上，进一步缩小城乡收入差距的新动能和新路径是什么？或者说，在已被充分认知的但乡村通常弱势的劳动力、资本、技术等要素之外，还可以通过什么要素和相应政策来缩小城乡收入差距呢？

新发展理念指引新发展思路。作为新发展理念的重要组成，绿色发展理念的内涵“既包括使发展符合绿色的要求，也包括让绿色促进发展”[9]，强调了生态资源要素的经济属性。这也是“绿水青山就是金山银山”理念(以下简称“两山”理念)的核心要义。***总书记在不同场合多次强调，“绿水青山既是自然财富，又是经济财富”，要“使绿水青山产生巨大的经济效益”，要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，使生态优势成为经济优势。在绿色发展理念持续贯彻、居民消费需求不断升级、乡村多重价值与功能日益显现的背景与趋势下，乡村生态资源愈发有望成为促进农民增收的新要素，基于绿色发展理念的区域发展政策对城乡收入差距的影响不容忽视。但目前，相关研究较少。现有研究或是定性分析绿色发展模式通过提高生产力进而促进社会共同富裕的路径[10]，或是定量检验产业绿色发展和工业环境规制对城乡收入差距的影响[11]。这些研究具有重要参考价值，但还有一些重要问题尚未被深入回答：基于绿色发展理念的区域发展政策能否缩小城乡收入差距？如能，其主要作用机理是什么？政策效果在不同类型城乡收入差距之间是否以及存在怎样的差异？这些问题正是本文研究的重点。

浙江是“两山”理念的发源地。2015年，《中共浙江省委浙江省人民政府关于推进淳安等26县加快发展的若干意见》(以下简称“26县”政策发布。其中，“26县”是指淳安县、永嘉县、平阳县、苍南县、文成县、泰顺县、武义县、磐安县、柯城区、衢江区、江山市、常山县、开化县、龙游县、三门县、天台县、仙居县、莲都区、龙泉市、青田县、云和县、庆元县、缙云县、遂昌县、松阳县、景宁畲族自治县。2021年以来，“26县”的主流提法已改为山区“26县”。为保持文内用语的一致性和连贯性，本文仍沿用“26县”的说法。“26县”政策旗帜鲜明地提出“绿色发展、生态富民”的目标定位与指导思想，并将其作为“践行‘绿水青山就是金山银山’重要论断的新行动”。为此，本文按照公共政策分析关于政策议程、政策工具、政策执行的分析框架，介绍了“26县”政策出台的现实背景，总结了“26县”政策的主要内容，阐述了“26县”政策影响城乡收入差距的作用机理，并基于2013—2019年浙江83个县级行政区的面板数据，利用双重差分法，实证检验了“26县”政策对城乡收入差距的影响。

1 “26县”政策的内容与机理分析

1.1 “26县”政策出台的现实背景

议程设置是政策过程的起点，是社会问题转化为政策问题的关键步骤[12]。根据多源流分析模型(multi-steam agenda-setting model)，问题源流、政策源流、政治源流三股力量的汇合，有助于开启政策制定的机会之窗[13]。“26县”政策的议程设置就体现出上述特征。

“26县”地处山区，土地面积约为浙江全省的45%，人口接近浙江全省的24%[14]，在过去相当长的时期里经济社会发展水平低于全省平均水平，被称为“欠发达县”。进入21世纪以来，浙江省委、省政府大力实施统筹城乡区域发展战略，把推进欠发达地区加快发展放到突出位置，出台了一系列扶持政策，有力促进了“26县”经济社会发展。2014年底，“26县”经济总量、财政收入、居民收入等主要经济指标超过全国县级平均水平(属问题源流)。因此，浙江省委省政府决定，从2015年起不再称“26县”为“欠发达县(市、区)”。

在“26县”集体“摘帽”之后，推进“26县”加快发展体现出新的战略意义。当时我国正处于全面建成小康社会的关键阶段，对于“干在实处永无止境、走在前列要谋新篇”的浙江而言，“26县”发展状况事关率先全面建成小康社会的成色。随着浙江经济发展进入速度变化、结构优化、动力转换的新常态，区域协调发展呈现出新的阶段性特征，以往以转移支付、项目安排、结对帮扶、基础设施建设等为重点的欠发达地区扶持政策也亟需转型升级(属政策源流)。恰逢其时，党的十八大作出了“大力推进生态文明建设”的战略决策，党的十八届五中全会提出了新发展理念(属政治源流)。由此，浙江在绿色发展理念指导下，将生态文明建设与区域城乡协调发展有机衔接，制定出台“26县”政策，以其作为推动“26县”全面走上绿色发展、生态富民、科学跨越之路的新举措。

1.2 “26县”政策的主要内容与作用机理分析

1.2.1 政策主要内容

通过总结与梳理，“26”县政策内容主要包括加强生态保护、强化生态补偿、发展生态经济3个方面。

关于加强生态保护：一是“增强生态屏障功能”。通过“落实最严格的措施”，加强对河流水系、森林、林地、耕地等生态资源本底的保护。二是“加强环境治理和生态修复”。强调“严厉打击污染环境、破坏生态的违法犯罪行为，严格实行地方政府和主管部门的问责和追责制度”，提高生态破坏行为成本。三是“打造美丽乡村升级版”。通过“深入实施‘千村示范、万村整治工程’”，将生态资源保护与乡村建设相结合，打赢农村生活污水治理攻坚战，推进农村生活垃圾分类和资源化处理。

关于强化生态补偿：一是完善与污染减排、生物多样性丰度、森林覆盖率、林木蓄积量、生态公益林面积、湿地保护面积、水系源头、重要水源地水质、出境水质、大气质量等相挂钩的补偿和奖惩机制；二是建立健全污染物排放总量控制、污染物排放指标分配和排污权交易制度，开展碳汇市场交易，探索湿地生态补偿、水资源有偿使用等机制；三是将重点生态功能区示范区建设试点扩大到所有重点生态功能区的县(市、区)，全面实施主要污染物排放财政收费制度。

关于发展生态经济：一是大力发展高效生态农业。加大生态循环农业发展支持力度，加快农业“两区”(指粮食生产功能区和现代农业园区)、特色农业基地和设施装备建设，推广农牧结合、林下经济等农作模式，延伸农业产业链，推进农业标准化生产、品牌化营销等。二是着力发展生态工业和现代服务业。充分利用特色农业、青山绿水、农耕文化和美丽乡村建设成果，进一步发挥生态资源在乡村一二三产业融合发展中的重要作用，为乡村生态产品价值实现提供更广阔的市场空间。三是大力推进科技创新。加大对生态经济科技创新的支撑力度，加快建设生态经济科技创新平台，发挥科技特派员作用，不断为绿色发展进行科技赋能。四是不断深化“山海协作”(指浙西南山区与东部沿海地区的交流与合作)。深入实施“山海协作”工程，进一步办好省级山海协作产业园，扩大生态旅游、文化创意、养生养老等更有针对性的区域协作。

1.2.2 政策作用机理

概括而言，基于绿色发展理念制定的“26县”政策不仅能够强化乡村生态要素的数量优势，而且能够促使乡村生态要素被更充分地支付，从而带动农民收入更快增长，并有效缩小城乡收入差距(图1)。

图1 “26县”政策缩小城乡收入差距的逻辑框架

第一，缩小城乡收入差距需要乡村在收入决定要素的数量或回报上形成相对优势。根据收入分配理论，决定收入水平的基本因素是经济主体拥有生产要素的数量及其回报[15]。但从现实情况来看，乡村在劳动力、资本、技术等方面的要素禀赋通常弱于城镇。那么，在收入决定要素上处于劣势地位的乡村何以能够实现更快增长？从发展经济学的视角来看，这属于一种“发展的悖论”，即要素禀赋相对落后的地区或部门却要实现更快的经济增长。破题的关键在于用好乡村的相对优势，或称“发展的要素”[16]。发展经济学的任务就是努力发现和利用或者“探讨如何创造出”该经济体特有的优势，并探讨如何相对持久而充分地发挥出这些优势[17]。当然，“生产要素所包含的具体内容不是固定不变的，而是会随着社会生产力发展和生产社会化程度的提高不断增添新的内容”[15]。当下，生态资源已愈发成为一种收入决定要素。

第二，“26县”政策不仅有利于强化乡村生态要素的数量优势，而且能够促使乡村生态要素被更充分地支付，从而通过扬长避短的方式缩小城乡收入差距(鉴于乡村在生态要素数量上的优势，即使城乡具有相同的生态要素回报率，乡村也会获取更多的生态要素回报。乡村生态要素能否被更充分地支付是决定乡村生态要素回报率的关键)。一方面，乡村在生态资源数量上相比城市通常具有先天优势，特别是对于发展中国家而言，大部分的生态系统服务通常产生于乡村[18]，并在提供或维持生计资产、创造增收机会等方面发挥着重要作用[19]。“26县”政策关于加强生态保护的举措，有助于强化乡村在生态要素数量上的优势。另一方面，由于外部性等特征，许多乡村生态资源的经济价值难以自发地在市场上充分显现出来，乡村生态资源及其提供的生态系统服务的经济回报较低，这是不少“绿水青山”还没有成为致富当地百姓的“金山银山”的主要原因之一[20-21]。乡村生态产品的价值实现需要合理的机制设计[22]，不完善的制度设计和政策措施甚至会导致“生态系统服务诅咒”，即丰富的生态系统服务却产生负面的经济结果[23]。

生态系统服务支付(payments for eocosystm services， PES)理论阐述了提供生态系统服务和获取收入之间的关系。所谓生态系统服务支付，是指对生态系统服务提供主体的费用支付[24]。在不少地区，制约农村居民收入更快增长的，不是缺少生态系统服务，而是缺少生态系统服务支付。对于发展中国家而言，生态系统服务支付的一个重要目的正是实现生态保护和农民增收的双赢[25]。当然，不同类型的生态系统服务往往具有不同类型的商品属性[26]：绝大多数的供给服务属于私人品，调节服务属于公共品，文化服务兼具私人品和公共品属性。因此，支付标的之属性差异决定了支付方式的差异，需要择宜选取市场交易、政府购买，以及介于两者之间的混合路径等方式[27]。“26县”政策中关于发展生态经济和强化生态补偿的举措，是针对不同属性的生态系统服务，强化了3种类型的生态系统服务支付，这有利于促进乡村生态要素被更充分地支付。进一步说明如下。

一是自发交易。一些生态系统服务具有私人产品属性，在此情况下基于市场机制的自发交易被认为是更有效的支付方式[28]。由于生态系统服务的实现需要自然资本与其他类型资本的结合[26]，所以消费者往往是对承载着生态系统服务的商品(如农产品和乡村旅游等)进行支付，其中，对生态系统服务的支付费用就可以理解为生态溢价。“26县”政策通过发展高效生态农业、深化“山海协作”、发挥生态资源在乡村一二三产业融合发展中的重要作用等发展生态经济的举措，为乡村生态产品的价值实现提供了更广阔的市场空间，可以促使更多的乡村生态系统服务获得支付。

二是政府购买。一些生态系统服务具有公共产品属性，难以通过自发的市场交易获得有效支付，需要通过政府购买来实现[29]。其中，生态补偿是最常见的关于生态系统服务的政府购买形式[30]。“26县”政策设置了强化生态补偿的举措，强调按照“谁保护、谁受益”和“谁贡献大、谁得益多”的原则，完善与污染减排、生物多样性丰度、森林覆盖率、林木蓄积量、生态公益林面积、湿地保护面积、水系源头、重要水源地水质、出境水质、大气质量等相挂钩的补偿和奖惩机制，并提出将重点生态功能区示范区建设试点扩大到所有重点生态功能区的县(市、区)，全面实施主要污染物排放财政收费制度。这些举措强化了乡村生态系统服务的政府购买。

三是混合模式，也可以称之为基于政府规制的市场交易[31]。为统筹解决生态系统服务支付中的“市场失灵”和“政府失灵”问题，一种结合了自发市场交易和政府规制行为的生态系统服务支付受到广泛关注。其中，政府身份从生态系统服务的直接购买者转变为规则制定者，从而创造出关于生态系统服务的交易需求，再通过市场实现这些交易需求。一种典型模式是“许可证市场”(permits market)或“总量管制与交易”(cap & trade)，即政策制定者制定关于污染排放等特定环境目标的总体水平，并允许相关主体交易污染排放或环境资源使用“许可证”[32]。“26县”政策提出建立健全污染物排放总量控制、污染物排放指标分配和排污权交易制度，开展碳汇市场交易，探索湿地生态补偿、水资源有偿使用等机制，可以促使乡村生态系统服务获得更充分的支付。

1.3 “26县”政策的执行激励与保障分析

政策目标的有效达成，既需要政策工具的合理设定，也需要政策执行的充分到位。完善的激励与保障机制有助于提高政策执行意愿和执行能力。在执行意愿方面，如果经济增长是地方政府的首要考核目标，那么地方政府在执行“26县”政策时则可能受到“经济锦标赛”的影响而出现激励不相容，相应的治理结果会偏离社会最优水平进而造成福利损失[33]。为此，“26县”政策从创新考核机制入手，从以经济增长为中心转变到以绿色发展为中心，提出“按照绿色发展、生态富民、科学跨越的要求，制度完善县党政领导班子实绩考核评价办法”，“从2015年起，对‘26县’不再考核GDP和相关指标，大幅提高生态经济、生态保护、民生保障、居民增设的考核权重，探索绿色GDP考核体系”，“强化政绩考核结果的应用，完善转移支付绩效考核办法和与年度考核结果相挂钩的奖惩机制”。在执行能力方面，“26县”政策重点从“人、地、钱”3个方面加以保障，主要包括选好配强党政领导班子，完善人才支持机制，加大“26县”与省直部门、其他地区之间的干部挂职互派交流力度。加大省对“26县”的财政支持力度，一般性转移支付不低于2014年的总量，并不断增加。按照保工资、保运转、保民生、保生态和事权与支出责任相适应的要求，完善财政一般性转移支付机制。加强生态经济和重大基础设施建设用地保障。

2 研究设计与数据说明

2.1 估计方法

为识别“26县”政策对城乡收入差距的影响，本文使用双重差分法(DID)进行估计，设置基础模型如下：

gi，t=β0+β1di，t+Xi，tγ+φi+Dt+εi，t

(1)

式(1)中：下标i和t分别表示各县级行政区(i=1，2，…，83)和年份(t=2013，2014，…，2019)；gi，t表示城乡收入差距，鉴于“26县”政策自2015年3月实施，本文将2015—2019年设为实验期，2013—2014年设为对照期；di，t代表实验组虚拟变量(A，若i县级行政区属于“26县”，则Ai取值为1，否则为0)和实验期虚拟变量(P，若t年份在实验期内，则Pt取值为1，否则为0)的交互项，即di，t=AiPt，用来表示“26县”政策对城乡收入差距的处理效应；Xi，t代表控制变量集合；φi为个体固定效应；Dt为时间固定效应；εi，t为随机误差项;β0、β1、γ为待估系数。

2.2 变量设定

2.3 数据来源

利用2013—2019年浙江省83个县级行政区的面板数据开展实证研究。相关数据主要来自浙江省各地级市的统计年鉴和国民经济与发展统计公报。将相关变量的描述性统计结果整理于表1，样本量均为581。

表1 变量描述性统计结果

3 结果与分析

3.1 估计结果

表2 “26县”政策对城乡收入差距影响的估计结果

对于本文最关注的“26县”的政策效果，在模型1～4中，d的系数在各模型中至少在5%的统计学水平上显著为负，且数值相对稳定，说明“26县”政策具有显著的缩小城乡收入差距的效应。结合前文理论分析可知，“26县”政策之所以能够有效缩小城乡收入差距，主要得益于其政策议程设置、政策工具选择、政策执行保障都紧扣“绿色发展、生态富民”这一政策初衷与定位。在政策议程设置上，在问题源流、政策源流、政治源流三股力量交汇的当口，浙江敏锐地把握住了开启政策制定的机会之窗，旗帜鲜明地将“绿色发展、生态富民”作为“26县”政策的定位与目标，以其作为践行“两山”理念的新举措。在政策工具选择上，“26县”政策统筹发挥市场与政府作用，打出加强生态保护、发展生态经济、强化生态补偿的组合拳，不仅有助于强化乡村生态要素的数量优势，更有助于乡村生态要素得到充分的支付，从而促使农民收入更快增长。在政策执行保障上，“26县”政策配备了生态优先的激励与保障机制：通过不唯GDP论的考核机制创新，有效减少了政策执行过程中的激励不相容风险，提高了政策执行意愿；同时，从“人、地、钱”3个方面强化绿色发展的要素支持，提高了政策执行能力。总之，基于绿色发展理念的“26县”政策实践与政策效果表明，激发乡村生态要素优势是缩小城乡收入差距的有效路径。这为进一步缩小城乡收入差距进而加快实现共同富裕，提供了一种贯彻新发展理念、规避乡村传统要素弱势、强化乡村生态要素优势的新思路。

3.2 结果检验

3.2.1 平行趋势检验

应用双重差分法的前提条件是满足平行趋势假定，即实验组和对照组在实验期之前的趋势变化不存在显著差异。为此，本文以2013年为基期，设置代表各年份的虚拟变量，由此得到各年份虚拟变量与实验组虚拟变量的交互项，再将这些交互项放入以城乡收入差距为被解释变量的回归方程。结果显示：只有2014年交互项的置信区间包括0，而2015—2019年交互项的置信区间均不包括0(图2)。这说明，在“26县”政策实施之前，“26县”的城乡收入比变化趋势与其他县并无显著差异，通过了平行趋势检验。也就是说，本研究可以应用双重差分法。

图2 平行趋势检验结果

3.2.2 安慰剂检验

本文通过随机虚拟实验组的方式进行安慰剂检验，以进一步验证本文的估计结果。具体而言，本文随机抽取26个县级行政区作为“伪实验组”，并对生成的“伪政策虚拟变量”进行系数估计，重复进行500次，然后根据500次的估计结果绘制了估计系数的散点图和核密度估计曲线(图3)。其中，X轴表示“伪政策虚拟变量”的估计系数，左右两边的Y轴分别表示p值和估计系数的核密度，曲线是估计系数的核密度分布，蓝色圆点是估计系数对应的p值，水平虚线是显著性水平0.1。可以看出，估计系数大都集中在0点附近，明显有别于表2模型4中d项的系数(即图中垂直虚线)，并且图中大多数d项估计系数所对应的p值都大于0.1(即图中水平虚线)，拒绝了安慰剂检验估计结果与真实估计结果不存在差异的原假设，通过了安慰剂检验。

图3 安慰剂检验结果

3.3 对不同类型收入的再考察

进一步检验“26县”政策对不同类型收入城乡差距的估计结果(在进行估计回归时，所有的控制变量，及时间效应、个体效应均已进行了控制)，分别从工资性收入城乡比、经营净收入城乡比、财产净收入城乡比、转移净收入城乡比的角度加以考查(表3)。结果显示：(1)“26县”政策显著缩小了经营净收入的城乡差距。可能的原因是：“26县”政策注重“增强生态经济‘造血’功能”，通过“大力发展高效生态农业”和“着力发展生态工业和现代服务业”，壮大了乡村生态产业，拓展了农村居民家庭经营的范畴，提升了乡村生态产品的经营效益，从而促使农民经营净收入增长实现更快增长。以丽水市(其下辖各县市区均在“26县”之列)为例，根据《丽水市国民经济和社会发展统计公报》，2012—2019年，丽水市农家乐(含民宿)营业收入分别是6.36、8.60、11.73、16.58、23.31、31.20、41.46、51.27亿元。可见，在“26”县政策出台后，丽水市农家乐(含民宿)营业收入增幅呈现明显跃升。(2)“26县”政策显著缩小了转移净收入的城乡差距。可能的原因是：“26县”政策中“完善生态补偿机制”“建立健全污染物排放总量控制、污染物排放指标分配和排污权交易制度”等强化生态补偿的举措，强化了基于政府购买的生态产品价值实现，让具有外部性的乡村生态资源获得更充分的财政支付，从而促使农民转移净收入增长实现更快增长。(3)“26县”政策在缩小工资性收入和财产净收入城乡差距上的作用不显著。一方面，“26县”政策对农民工资性收入增长的促进作用有待强化。这既需要在发展乡村生态经济的过程中，进一步增强创业对就业的带动作用，为农民提供更多的就业岗位，也需要根据乡村生态经济发展需要，有针对性地加大对农村劳动力的人力资本投资，提高农民就业质量。另一方面，“26县”政策对农民财产净收入增长的促进作用也有待加强。可进一步推进乡村生态资源的权属认定、确权登记和权能拓展，探索乡村生态资源资产化的多重路径，加大绿色金融支持力度，既让农民拥有更清晰、完备、多能的生态资源产权，又让农民可以从这些产权中获取更多的财产性收入。

表3 “26县”政策对不同类型收入城乡差距影响的估计结果

4 结论与启示

为研判基于绿色发展理念的区域发展政策能否缩小城乡收入差距，从而探求缩小城乡收入差距的新动能与新路径，本文关注并分析了基于绿色发展理念的浙江“26县”政策案例。通过理论与实证研究发现：“26县”政策总体上显著地缩小城乡收入差距。进而言之，“26县”政策显著缩小了经营净收入和转移净收入的城乡差距，但在缩小工资性收入和财产净收入城乡差距上的作用不显著。

基于上述研究发现，提出如下政策启示。

第一，激发乡村生态优势是缩小城乡收入差距的重要途径。本研究表明，基于绿色发展理念的“26县”政策通过激发乡村生态优势有效缩小了城乡收入差距。其中，激发乡村生态优势包含两层含义：一是通过加强乡村生态保护等举措强化乡村生态要素的数量优势，二是通过发展生态经济和强化生态补偿等举措促使乡村生态要素被更充分地支付。这为进一步缩小城乡收入差距进而加快实现共同富裕，提供了一种贯彻新发展理念、规避乡村传统要素弱势、强化乡村生态要素优势的新思路。

第二，激发乡村生态优势需要妥善处理好政府与市场的关系。“26县”政策在激发乡村生态优势的过程中，打出了一套加强生态保护、发展生态经济、强化生态补偿的组合拳，其既不单纯依靠政府行为，也不完全依赖市场机制，而是统筹发挥了政府与市场的各自优势。特别是在强化生态系统服务支付的过程中，由于不同类型的生态系统服务往往具有不同类型的商品属性，就需要择宜选取自发交易、政府购买，以及介于两者之间的混合路径等方式。

第三，应当充分认识政策效果在不同类型城乡收入差距间的差异。虽然“26县”政策总体上具有显著的缩小城乡收入差距的效应，但政策效果在不同类型的城乡收入差距之间存在差异，这为进一步提升政策效果提供了参考。对于政策效果显著的经营净收入和转移净收入城乡差距，应当坚持和发扬“26县”政策关于发展生态经济和强化生态补偿的做法与经验。对于政策效果不显著的工资性收入和财产净收入城乡差距，应当强化绿色发展理念指导下的就业岗位创造、人力资本提升、产权制度改革和农村金融深化等方面的政策配套。