关于高标准农田水利工程建设与管理的思考

时间：2024-05-30

田玲

（甘肃省山丹县农业综合开发服务中心，甘肃山丹 734100）

高标准农田建设包括“田、土、水、路、林、电、技、管”8 个方面的建设内容，“水”指灌溉与排水工程，也就是农田水利工程，是高标准农田建设的主要方面，是农业灌溉和防涝减灾的重要依托，其建设质量直接关系农业的稳定发展，一直以来都是三农工作的重点。随着农业现代化和集约化理念的逐步深入，高标准农田建设规模也逐步扩大，有效改善了农业基础设施的落后状况，推动了农业生产与发展。但由于在建设和管理过程中不规范操作等原因，部分农田水利工程未达到建设要求，还存在一些安全隐患，对农业生产建设产生了不同程度的影响，因此提高农田水利工程建设水平、加强科学管理势在必行。

1 高标准农田水利工程建设的重要意义

高标准农田灌溉与排水工程的建设是发展高品质、高效益农业的基础保障，规范性建设和管理可以提高农田水利设施的使用寿命，充分发挥其功能价值，对整个农业经济发展有着重大意义。

首先，高标准农田水利工程建设可以有效提升农业生产效率和质量。高标准农田经过科学规划和统一建设，相比普通田地更平坦规整，更适合机械化耕作、高效节水灌溉等先进技术应用，同时单位面积产量也更高，经济效益更好。依托完善的农田水利设施，可以进行农田高效节水管灌、喷灌、滴灌等，实现水肥药一体化、集约化、精细化农业生产[1]。

其次，加强高标准农田水利工程建设和管理，可以保障农业生产安全，促进农业经济稳步增长。山丹县农业生产面临的最严峻考验就是干旱缺水，水资源短缺会导致农作物减产，影响粮食供应，进而危及社会稳定。加强高标准农田水利工程建设，并严格合理管控，可以充分发挥其抗旱防洪、保产促收的重要功能，对确保农业生产和可持续发展具有重要的现实意义。

再次，高标准农田水利工程建设具有调控生态的重要作用。当前可持续发展观念逐步深入，农业生产也必须由高污染、零散化转向绿色、规模化方向发展，高标准农田建设就是一个有效手段。农田水利工程可以储蓄水源、调节径流、改善水域环境，既可以为农田灌溉提供保障，也可以促进水产及家禽养殖产业、乡村旅游业等产业的同步发展，还可以起到调节局地气候等作用，有利于农业资源的充分利用，实现多产业协同发展和生态环境保护的良性循环。

2 高标准农田建设取得的成效

2.1 农业经营模式明显转变

采取政府牵线，企业与村集体洽谈的方式，引进县内外龙头企业规模化流转项目区土地，由企业提前介入项目前期设计工作，在设计中兼顾企业需求，将土地整理成满足其需求的“大块田”“机耕地”，实现了“土地小块变大块，多块变一块”的整合，使多年分散零星的耕地集中到一起，极大地提高了机械化耕作效率，降低了农业生产成本。同时，采取深耕深松、秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥及生物菌肥等有效措施，提高土壤肥力和土壤理化性状，耕地地力明显提升，土地流转租金由原来的3 000～4 500 元/hm2提高到 7 500～10 500 元 /hm2。

2.2 农田产出效益明显增加

在高标准农田建设上同步推进水肥药一体化高效节水灌溉，采用水肥药一体化高效节水灌溉技术以及适时适量的科学合理灌溉制度，大幅提高了灌溉水的利用率，为推行规模化经营、优化农业种植结构提供了有利条件，有效提高了农作物的产量。据了解，项目区平均增产1 200 kg/hm2以上，平均增收3 000 元/hm2以上，平均节水900 m3/hm2以上，且减少了化肥、农药使用量和施肥、喷药等人工投入，节水、增收、省工、省肥，效益明显。

2.3 农民增收渠道明显拓宽

结合农村“三变”改革，项目区农民通过就近务工、入股分红、自主经营等方式，人均收入明显增加。通过实施高标准农田建设项目，县内外种植经验丰富的龙头企业、种粮大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体争相来山丹县拓展产业基地，为当地群众提供了就近务工的机会。2021 年带动全县年增加务工收入560 万元。同时，明确要求将新增耕地纳入村集体土地，部分村土地流转费集体占股30%，各社占股70%，社员根据社内新增土地占比情况进行股权配置，平均增加集体收入5 万元以上，人均增收150 元以上。

3 高标准农田建设及管理存在的问题

近年来，山丹县坚持把高标准农田建设作为实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的有力抓手和推进乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果、提升农业综合生产能力、促进农村土地改革的关键举措，施行连片治理、综合开发、高效发展，取得了突出成效，但由于多种主客观因素的影响，在农田水利工程建设和管理中依然存在一些突出问题亟待解决。

3.1 地形落差大，建设成本高

山丹县地处河西走廊中部，地势三面环山，东南高，西北低，海拔1 550～4 441 m，地形落差大，土地平整工程量较大。2011—2018 年以来，国土、财政、水务等部门实施项目已优先选择集中连片、平整度好的地块进行了高标准农田建设，现大部分已上图入库，剩余耕地多为落差在0.5～3 m 的零碎地块，加之耕作层较薄，平整土方量在2 100 m3/hm2左右。二是海拔高，冻土层深，管沟开挖工程量大。山丹县剩余建设潜力大的三类区霍城镇、大马营镇、老军乡海拔均在2 000 m 以上，冻土深度较深，管道开挖深度需达到2～2.2 m，最深达到2.7 m。三是砂石料运距远，原材料成本高。因生态环境整治，山丹县砂石料场基本关闭，县境内运营的砂石料场分布不均匀，距部分项目区较远，修建蓄水池、渠道、分水闸等施工砂石料需到民乐县童子坝河料场购买拉运，运距远，价格高。

3.2 投资标准低，资金缺口较大

按照“田、土、水、路、林、电”综合配套的建设要求，结合近年来山丹县高标准农田建设成本核算，以渠灌为主的一般高标准农田平均投资33 000～36 000元/hm2，水肥一体化高效节水高标准农田平均投资39 000～43 500 元/hm2，中央和省级财政平均投资仅 18 000 元 /hm2左右，缺口资金达到 50%～60%，县级政府及建设主体筹资压力较大。

3.3 程序环节多，有效施工期短

山丹县自3 月下旬至4 月底由西北向东南陆续春播，5—8 月为农作物生长期，晚熟农作物9 月底才能收割完，11 月中旬至次年2 月为冬季封冻期，有效施工期不足3 个月。而按照项目建设程序，年度建设任务下达后，设计招投标约需1 个月，初步设计编制、省级预审、市级评审及批复、县级财政预算审核约3～4 个月，施工招投标需1 个月，前期手续办理完成至开工建设用时6 个月以上，按照项目建设不能影响群众春播秋收和粮食产量的要求，每年项目最快到8 月上旬才能开工，工程实施范围广，前期工作用时长，有效施工期短。

3.4 监督管理不严，质量问题凸显

尽管高标准农田水利工程建设有严格且明确的工程标准，但在实际工程建设和管理中，由于监理单位、施工单位人员素质参差不齐，并没有严格地贯彻各项要求；建设中迫于工期紧张，过于强调施工进度而忽视工程质量监督和检验，存在施工技术措施和参数不合理、不达标等现象，留下多种工程缺陷；同时，农田建设牵扯千家万户老百姓的利益，施工中村社群众高度参与，提各种要求，以各种理由阻碍施工，建设期间要求随意变更工程设计图纸，导致施工建设的随意性较大；一些施工单位不重视整个水利工程的统一性和协调性，临时变换工艺流程，既不利于有序建设，也增加了质量隐患。

3.5 规划设计不科学，建设效益不高

高标准农田建设事关农业、农村以及相关产业的发展，其建设必须要立足本地实际情况，建设前需实地勘察地形，了解水源灌溉条件、灌溉制度、耕作模式，调查土地利用现状等，结合农业生产与发展需要合理确定方案，以经济实惠、功能最大化为前提，科学规划设计建设方案。施工单位根据规划方案，制定施工标准，做好前期准备工作，并严格按照行业工程标准进行施工建设。但由于高标准农田建设点多面大，有效施工期短，前期工作时间紧、任务重，设计单位在规划设计时不细、不实，对当地的灌溉制度、管灌渠系了解不够，规划设计不够合理，与实际情况不符，导致实施中设计变更多，矛盾信访问题突显[2]。所建农田水利工程无法完全满足当地农业生产需要，农田水利工程的综合效益降低。

3.6 后期维护管理不到位，功能发挥不充分

农田水利工程是发展农业经济的基础设施，工程建设应体现其长期效益，成为农业生产的坚实依托。但从实际情况来看，很多高标准农田的水利工程在建成投入使用一段时间后，便由于后期维护管理不当，出现闸阀漏水、电气设施失灵等问题，与预期使用寿命形成较大差距，造成资源的巨大浪费。

4 高标准农田水利工程建设和管理措施

4.1 引入社会资本，凝聚建设合力

按照“政府主导、多元投入”的筹资机制，从近两年筹资情况看，通过申请中央和省级财政农田建设补助资金、市县财政配套资金，争取高标准农田专项债券资金及整合各类涉农资金，中央、省、市、县平均投入在30 000 元/hm2，超出部分由各乡镇政府鼓励龙头企业、种粮大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体或引导项目区受益农户筹资完成高标准农田建设。

4.2 加强巡查指导，严格项目监管

在工程建设过程中，严格执行项目建设程序，确定专人分片包抓具体项目，对施工现场进行常态化巡查，督促项目法人、监理单位对工程规模、质量、进度、投资进行严格控制，重点对施工原材料、构配件、设备质量、隐蔽工程、主要工程进行监督检查，发现问题及时解决，确保工程质量和施工安全。

4.3 压实工作责任，加快建设进度

高标准农田建设涉及部门、乡（镇）、村社多，组织推动是关键，严格落实乡镇法人负责制，进一步树牢全县“一盘棋”的思想，建立上下联动、齐抓共管、协调推进的工作机制，紧盯目标任务，倒排工期，挂图作战，合理安排工序，加快建设进度，坚持进度服从质量，真正把高标准农田项目建成群众满意的民心工程、样板工程。

4.4 加强质量管理，强化质量措施

按照高标准建设质量要求，加快制定完善的质量管控制度，将质量控制贯穿整个农田水利工程全过程。建立健全“项目法人负责、施工单位保证、监理单位控制、政府部门监督”的农田项目质量管理体系，切实加强对参建单位的日常监管，督促监理、施工单位配备精干力量组成项目部，编制以体系、制度、保证措施三位一体的全方位质量控制措施。加强对施工材料质量、供给保障、机械设备安全使用、工艺技术、人员责任等的管理，对不合格的分项、分部工程必须返工至合格，执行质量否决权制度，对不合格工序流入下一道工序造成的缺失追究相关者责任。

4.5 坚持规划先行，制定科学的建设计划

在高标准农田建设中，应重视水利工程前期规划，结合灌区灌溉制度、区域自然条件及农业生产特点，科学规划设计高标准农田水利工程项目。在工程建设前，组织设计单位专业人员通过调查了解、地质勘探、工程测算、调研论证等工作确定水利工程的建设方案、建设地址及施工技术等，同时深入村社充分了解群众意愿等[3]。施工建设中，施工人员应根据批复的设计方案，提前安排好施工人员、机械设备、材料等，按照既定的施工计划合理分配各项工作，确保施工进度可控，各项工作有序开展，避免赶工现象。还要重视各功能设施的合理布局，保证整个农田水利工程功能的有效发挥。

4.6 加强后期管护，落实水利工程设施维护和管理

对竣工并投入使用的高标准农田水利工程，必须加强后期维护和有效管理。一是按档案管理标准，对各类农田水利工程建档立卡，确保图标资料、设备设施等基础资料齐全，便于后期维修升级。二是对主要水渠、塘坝、泵站、管道进水池等重要建筑物及重点地段安排专人定期巡查，做好清淤排堵工作。三是加强机电设备和重点部分的隐患排查、故障检修。由专业技术人员定期检查水泵、闸门及启闭设备、发电机等，发现故障及时维修、抢修，并做好相关记录。