论渔业综合执法管理

○钟小庆

2020年，中国遭遇到了新型冠病毒肺炎疫情侵袭，在该疫情疯狂肆虐下，全球风声鹤唳草木皆兵，由于野生动物有该疫病宿主之嫌，被置于风口浪尖上，禁绝交易、禁食用、禁捕捉乃至禁止养殖之声一浪高过一浪，它让人们注意力聚焦到野生动物上。承蒙广东省农业农村厅综合执法处的邀请，笔者于2020年3月2日下午在该处会议室为其全体人员作了一场题为《论渔业综合执法管理》的讲座。笔者从渔业发展史讲起，透视水生野生保护动物执法，全面系统地阐述了水产品质量安全管理，当然，中心是水生野生保护动物管理及其利用。

一、渔业发展史

渔业是一个古老行业，它是一个动态的大系统，以法为中心，以法治渔，以法兴渔，遵循商品经济规律，实现生态环境保护与渔业资源开发双向互动，循环往复，周而复始，像车之两轮不断向前，像鸟之双翼飞得更高，让渔业这一古老的行业焕发出新的生机，实现了健康可持续发展，不断迈上发展新台阶。

（一）原始渔业

主要是捕捞渔业，即捕捉和采集野生水生动植物，其中主要是鱼、虾蟹、贝藻、龟鳖和海兽，而渔业生态环境就是指适宜于水生经济动植物整体生存、繁殖和个体生长的水域，要让水生动物植物取之不尽用之不竭就要保护该水域环境，让其获得修养生息。这是因为原始渔业“靠天收”，这个天就是渔业生态环境，要有收获就要保护渔业生态环境，这就是单一渔业环境决定论。当然，自然水域环境的基础生产力水平低下，例如在天然环境中繁衍和生长的水生动植物满足不了人们需要，这就让原始渔业走到了尽头。人们在捕捞和采集野生动植物的基础上尝试开展人工养殖，进而实现了原始渔业向传统渔业的转型，其中人们的想象力和创造力发挥了重要的推动作用。

（二）传统渔业

主要是养殖渔业，即人工饲养或栽培水生经济动植物。其标志是池塘人工养殖的兴起，核心多品种立体混养模式及技术。该模式具有多样性，它有微缩版，像氹仔养鱼等；它有扩大版，像山塘水库大水面养鱼等；它还有动态版，像河涌、湖汊网箱养鱼等；更有综合版，像稻田养鱼、鱼菜共生等。

传统渔业的主体是水产养殖，是渔业环境资源相互决定论，其发展是由渔业生态环境和资源保护决定的。

（三）现代渔业

主要是是设施渔业，这是因为人们在传统渔业基础上逐步掌握了水生动植物生物学特性和生态学习性，这就让水产养殖世界由必然王国走向自由王国。首先是场地设施。过去不论是原始渔业还是传统渔业或者完全要由天然渔业环境决定的，或者至少渔业环境占据主导地位和作用。而经过多年发展，尤其是科技进步以及大量现代工业制造业装备被集成运用到传统渔业当中，为水生动植物营造了一个最佳的生长、繁殖环境和条件。该类模式和技术实现了水产养殖由温度控制、水质调节到饲料投喂、疫病防控和水产品质量安全全过程监管的数字化和智能化，促进了渔业由传统渔业向现代渔业的转型。其次是种苗生产。围绕渔业发展，全国至上而下构建起了一个原良种和苗种繁育体系，人们能够运用现代遗传育种理论和技术开展良种选育，一大批品质优良、生长速度快、抗病力和抗逆性强的新品种被研发出来，同时建设生态健康养殖示范场，推广水产养殖标准化，实现水产品由无公害向绿色、有机以及地理标识产品升级，为水产养殖业新的发展注入新的动力。它突显了渔业资源的地位和作用，现代渔业就是单一资源决定论。

二、野生动物及其保护

根据《野生动物保护法》及其相关法律条文解释，野生动物是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。同时，根据野生动物种群珍稀、濒危现状，制定了野生动物保护名录，将其划分为三个级别进行保护，其中一级为最高级，以水生野生动物为例，主要是中华鲟、鹰嘴龟、四爪陆龟、鼋等。

实践表明，在构成野生动物保护诸多环节中，最为关键的是保护野生动物栖息环境，皮之不存毛将焉附，而现实情况极为堪忧，诸如森林、草丛、江河、湖泊、沼泽以及海洋、滩涂、岛屿之类的野生动物栖息地急剧缩小，或者被破坏和污染，许多野生动物种群已处于极度珍稀、濒危状态。就此，人们将该类动物定为国家一级重点保护野生动物，由政府牵头在繁殖场、栖息地构建自然保护区，保护该类动物。在一级以下依次是国家二级及省重点和三级保护野生动物，该类野生动物也具有极高的经济价值，在其野生种质资源急剧衰退下，人们退而求其次在价值导向下开展野生动物驯化和人工繁育、养殖、加工与利用。野生动物古老，它从盘古开天辟地就有之。人工驯养可以追溯到新石器时代，人们将狩猎来的过剩的或者是多余的幼兽幼禽等豢养起来，逐渐驯化成为今天的家畜家禽家鱼，该过程让人们积累了大量的知识和经验，在此基础上发展起了传统的畜牧饲养、水产养殖业。此举不但可以补充扩大野生动物种群数量，而且可以为人类提供食品资源，给制药、食品工业提供原材料；有的可以出口，换取外汇，帮助解决城乡人员就业，加速农村脱贫致富，还可满足人民群众对美好生活的向往，提高人民群众休闲观赏乐趣，陶冶情操，增加人们生活的幸福感。

而当下，社会上存在着食用珍贵、濒危野生保护动物等行为，既是一种社会陋习，也是非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物活动屡禁不止的原因之一。禁绝野生动物交易，目的是禁止宰杀和食用野生动物，即没有买卖，就没有杀戮，此处的野生动物是指在野生环境中繁殖生长的动物，而驯化为家养动物的野生动物，在人工条件下繁殖起来的野生动物，已经不是原本意义上的野生动物了。该类动物虽然保留着野生祖先的生物学特征，但其生活习惯、生态习性以及肉质营养、内脏皮毛骨骼价值和野生动物相比已经完全不同。因此，人工养殖的动物就不能完全当作野生动物。而且该认识已经得到国家渔业最高行政管理部门的认可，农业农村部农办渔（2018）78号文件明确指出：“人工繁育种群不再视为国家重点保护野生动物。”该规定就明确了人工繁育种群与野生动物的关系。

而现在最大的问题是野生动物保护立法、执法以及技术支撑滞后，像现在这样一刀切，简单化也不可取，在野生动物保护以及人工繁育种群的经营利用管理上，要根据饲养目的、营业性质，实行分类管理，做到依法办证，让其合法生产经营，这才是最有力的保护。

首先是鼓励养殖。对于饲养被列为人工繁育技术成熟名录的种群，且以经营为目的，要发给《中华人民共和国水生（陆生）动物人工繁育许可证》，让他们凭营业执照，人工繁育许可证，检疫证即可销售。规范经营。对于从事野生动物收购、交易、经营出售野味的饭店、酒家、野味馆、农家乐等餐饮企业，以及利用野生动物作为原材料的药厂、保健品生产企业、文艺演出团体等，发给《中华人民共和国水生（陆生）动物经营利用许可证》。

其次是提倡家养。相当一部分野生动物具有极强的观赏性，是家居灵宠，对于城乡居民、宠物爱好者、小动物玩家，喜欢在自家庭院、阳台等场所养殖少量几只作为观赏休闲的，由县（区）、镇、街道管理部门发给《陆生（水生）观赏动物准养证》，並登记造册，建立台账。

再次是加强管理。目前，最为关键的是防疫，过去，防疫主要指的是家禽、家畜等动物的防，防疫检疫机构主要是畜牧兽医人员组成，水生动物的检疫还是个盲区和薄弱环节，县级以上动物防疫机构应该培训增补具有水生动物专业知识的技术人员，从事水生动物的检疫工作，确保该项工作的顺利开展。

实践证明，在诸多野生动物保护方法中，最具可行性的是人工养殖，人工养殖野生动物，在形态上保持野生种群的特征，而且数量上成千上万倍的增长，通过放生或者增殖放流成为有些野生种群的来源补充，挽救了一些濒危物种的灭绝，使它得到了新的繁衍与发展，而且经过规范管理和防疫检疫，将其造成的负面影响降至最低限度。

三、水产品质量安全

人们通过开展水生野生动物驯化和繁养殖发展起了水产养殖业，其产品就是水产品。目前，水产品总量供过于求，突显了水产品质量安全问题。就此，广东省出台了《广东省水产品质量安全条例》，该《条例》已由广东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议于2017年6月2日通过，且于2017年9月1日起施行。本条例共七章五十三条。这是国内第一部水产品质量安全地方性法规。其影响力在农业农村部副部长于康震于2017年7月17日在广东省海洋与渔业厅报送农业部关于《广东省水产品质量安全条例》立法情况的报告（粤海渔【2017】135号文）上的批示可见一斑。该批示全文为：“《广东省水产品质量安全条例》的出台在全国各地水产品立法方面是开先河之举，体现了广东渔业人的主动作为、敢于担当的精神。请渔业局安排予以宣传。”其实，该《条例》是诸多法律以及当下正在开展的水产品质量安全监管工作的集大成者，在全国具有示范和导向作用，是水产品质量安全工作的最高纲领和行动指南。

由于滑坡深部位移监测难度较大、精度较低及地表GPS监测技术的成熟，且考虑到地表监测点和滑带岩土体位移时序具有基本相同的规律特征，研究人员主要基于地表GPS位移监测信息进行滑坡位移预测及灾害预报[1-3]。目前，已有众多的滑坡位移预测模型被提出，极大了推动了滑坡位移预测及灾害预测预警研究。这些位移预测方法主要可分为4类：

（一）亮点纷呈

该《条例》颁布前期，《条例》的罚款力度最先被媒体关注，成为《条例》的亮点，但随着《条例》的颁布实施，更多的新观点被挖掘出来。

1.从法律层面上强化了社会共治理念。最初《条例》起草时命名为《广东省水产品质量安全管理条例》，后将“管理”两字剔除，是从法律层面上强化了社会共治理念。

2.首提水产品禁养区。《条例》要求合理布局养殖生产，科学确定养殖规模，提出设立禁止生产区域。这也是全国首次在水产品领域提出设立禁止生产区域。

3.明确了不同阶段的执法监管责任。《条例》对散户、企业、合作社等所有水产品生产者提出了建立生产记录的要求；加强了投入品监管，特别是规范了水质改良剂、底质改良剂使用，明确了法律责任，使这两类物质的使用和执法管理有法可依；规定了贮存、运输监管的要求和法律责任，填补了执法监管空白。

4.树立了全程监管理念。《条例》明确提出建立水产品质量安全追溯体系，即通过产地证明、自检合格证、标识销售等制度与入场销售证明、进货查验记录、销售记录等市场准入制度相衔接，规范生产、经营各个环节，构建了可追溯体系，逐步实现水产品生产、收购、销售、消费全链条可追溯，切实保障水产品质量安全。

5.建立多方联动的监管体制。《条例》结合广东省水产品生产实际，明确了水产品生产经营者的主体责任；确定了县级以上人民政府的属地管理责任；厘清了渔业、食品药品等部门监管职责，形成与环保、卫生、工商等部门各司其职、齐抓共管的的监管体制。

6.建立跨省联动机制。《条例》首次提出建立跨省联动机制，要求省人民政府渔业行政主管部门、食品药品监督管理部门应当建立健全与其他省、自治区、直辖市有关部门的合作机制，加强信息交流和共享，依法开展水产品质量安全监管和执法合作。

（二）多角度解读

在监管方面，明确了水产品生产经营者的主体责任；确定了县级以上人民政府的属地管理责任，在《条例》第三条政府职责中明确要求“县级以上人民政府负责统一领导、组织、协调本行政区域内的水产品质量安全监督管理工作。而对于渔业、食品药品这两个监督管理最主要的行政主管部门，《条例》中也细化了双方的任务分工，进一步明确监管职责。

此外，《条例》对散户、企业、合作社等所有水产品生产提出了建立生产记录的要求；加强对投入品的监管，特别是规范水质改良剂、底质改良剂使用，使这两类物质的使用和执法管理有法可依；规定贮存、运输监管的要求和法律责任。明确水产品质量安全监管风险监测职责和水产品监测、抽样检测规范，并明确抽查检测结果确定不符合质量安全标准的，可以作为行政处罚的依据。这实际上是填补了执法执法和投入品两项监管空白。

而在全程监管的理念中，《条例》加强了生产环节和经营环节监管对接，明确提出建立水产品质量安全追溯体系。通过产地证明、自检合格证、标识销售等制度与水产品市场准入的入场销售证明、进货查验记录、销售记录等制度相衔接，规范生产、经营各个环节，初步构建了可追溯体系，有利于水产品生产、收购、销售、消费全链条追溯，切实保障水产品质量安全。

（三）具体要求

1.如果你是养殖户，你要知道：①科学控制养殖密度；②合理使用渔业投入品；③水产品养殖用水应当符合国家规定的养殖用水水质标准。水产品生产者应当定期监测养殖用水的水质。对不符合标准的，经处理仍不符合标准的，应当停止养殖。水产品生产者应当遵守饲料和饲料添加剂、渔药管理等有关法律法规和有关渔业投入品使用安全规定，建立健全渔业投入品安全使用制度，按照规定的用量、次数、方法和安全间隔期，合理使用渔业投入品。

2.如果你是水产苗种生产者，你要知道：①固定的生产场地；②水源充足；③使用符合标准的养殖用水；④按照水产苗种生产技术操作规程和标准生产水产苗种。

3.如果你是消费者，你要知道：《条例》规定了举报奖励制度，鼓励对水产品质量安全进行社会监督。任何单位和个人可以对水产品质量安全违法行为进行举报、投诉，并要求水产品行业协会、渔民专业合作经济组织建立健全行业规范和奖惩机制。

古人一直认为瘟疫为天灾，它具有一定的规律性，根据一年二十四节气，瘟疫往往始于大雪，发于冬至，生于小寒，长于大寒，盛于立春，弱于雨水，衰于惊蛰。2020年3月5日就是惊蛰。它昭示着此次新型冠状病毒肺炎疫情正在走向衰亡。随着新型冠状病毒疫情的消亡，一切将回归常态，在党和法制精神统领下，渔业将实现新发展，水生野生保护动物将得到善待，水产品质量安全水平将获得进一步提高，人们将奔向美好新生活。