常怀忧患意识粮食安全之“弦”不可松

□ 丁声俊

（接上期）

耕地是土地资源中的精华，是不可再生的宝贵财富，保护耕地具有极大的严肃性、复杂性和艰巨性，必须“以法治地”。即以法规和制度为准绳严治耕地的“乱象”，彻底摒弃乱用滥占耕地、牺牲耕地换取建设发展的老路。加强耕地保护、要实行最严格的耕地保护制度与耕地节约措施，认真落实基本农田保护制度与“七大”耕地保护措施：一要坚持土地用途管制制度，即《土地管理法》；二要坚持强化耕地占补平衡管理是保证耕地总量不减少的重要制度 ；三要坚持严格耕地保护执法；四要严格执行城市用地规模审核制度；五要建立有效的土地收益分配机制；六要建立耕地保护动态监测系统；七要引入耕地保护的社会监督机制。这里强调指出，特别要实行最严格的耕地保护制度，根据“基本农田保护面积数量不少、质量不降和绝不允许擅自将耕地改为非农用地”的目标和要求，采取有效措施，对基本农田管理实行定位、定量、定人，确保每片都有责任人，村村都有专职管护员。

有效促使地尽其利，就是以良技良法使用好“天下粮田”。所谓良技良法，就是先进耕作技术、现代经营制度、优化资源组合等方式方法，提升土地利用率、产出率和优质率。前者指提升农业土地、非农业土地利用率，以及合理扩大土地复种指数；后者指单位土地上的平均年产值。提升土地产出率，需要政府部门进行宏观规划、合理利用、科学开发，合理扩大土地复垦力度，加强对河道塘泊废旧用地的整理以及土地的立体利用，像鱼塘养鱼、大棚种瓜果等土地的立体利用。近年来，方兴未艾的混合发展模式，像“光伏+农业”的多重模式，把蔬菜大棚、畜牧养殖、渔业养殖、农场、灌溉、旅游等有效结合，不仅节约了土地资源，还能持续产出绿色电力让农民获得额外的收益，给原有的土地增加单位面积产出率，还把农业带上了一条“类工业”的绿色发展之路。

（三）采取必要措施，管好建设好“天下粮仓”

这里所说的“天下粮仓”，意指各种形式的粮食储备。政府的职责是重点管好管住国家粮食储备，同时也指导和引导好民间的粮食储存。古今中外，无不采取建立和实施粮食储备举措。我国古代已形成杰出的粮食储备思想和储备制度，把粮食储备视为“立国之根本”。像历代为调节粮价、储粮备荒而设置的常平仓，就是重要粮食储备制度，至今仍具有重要借鉴价值。

20世纪90年代以后，我国逐步建立、健全和发展起来的粮食储备体系，对保障国家粮食安全发挥了不可替代的作用。1990年9月，国务院发布和实施了《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》。按照《决定》，当年成立了国家粮食储备局，属国务院直属机构。国家专项储备粮食，粮权在国务院，各地必须服从统一调度，未经批准任何地区和部门不得擅自动用。以此为契机，我国开启了国家专项粮食储备制度的建立，发展和完善的新阶段，逐步形成了中央、省级、地县等粮食储备体系。然而，国内外粮食生产、供给、贸易形势瞬息巨变，新情况纷呈。人们对粮食储备制度、体制以及储备结构和储备规模等产生了不同的主张，甚至否定的看法。这需要在深入研究的基础上，澄清认识，采取必要调整和健全的措施。

其一，坚持基本体制，调整规模结构。国家粮食储备是依据客观条件和需要而建立的。它必然、也必须随着客观条件和需要的变化而调整。按照这种符合规律的理念，需要坚持问题导向，动态地调整和完善粮食储备的体制和机制。当前，我国需要继续坚持国家储备粮垂直管理体制，并动态地进行调整和完善。自创建以来的实践表明，中央储备粮垂直管理体制是具有中国特色的、适合国情的、保障国家粮食安全的战略措施，是重力“压仓石”和市场的“稳定器”，必须坚定坚持这一基本制度。同时又要根据环境的变化和需求，及时动态地进行调整、健全和完善，实现储备规模适当、品种结构合理。

国家储备粮包括中央储备粮和地方国家储备粮。适当的储备规模和合理的储备结构，是国家储备粮发挥功效的必要条件。由人口众多、消费量大、幅员辽阔、地形复杂、交通不便等环境条件决定，我国的国家粮食储备规模需要适当高一些。即把联合国粮农组织建议的17～18%的粮食安全线适当提升到相当于消费量的25%上下，即提高7～8个百分点。国家储备粮食的结构可调整为：小麦第一位，占储备总量的45%左右；稻谷第二位，占储备总量的30%左右；玉米第三位，占储备总量的15%左右；另外适量储备一些豆类和油品。在储备的总量中，要储存适量的成品粮油，像面粉、大米等，并动态地保量“推陈出新”，以备应急需求。此外，要注重做到地区分布结构合理化，需要时能及时调得出、用得上，解决燃眉之急。

其二，理顺体制机制，解决监管问题。强化对粮食储备的监管，既是保障粮食储备安全的必要措施，也是建立健全现代市场体系的必须步骤。也就是说，对粮食储备加强监管是必须的。然而，现在相关机构更多是一年几次派人“查仓查库”，查不胜查，成本甚高，事件仍层出不穷。其原因是迄今人们偏重在技术上加强监测监管，而未找到和采取“根除病根”的药方。实际上，近年来我国粮食储备中出现的“弄虚造假”“出库难”“转圈粮”等问题的“病根”在于对设计初衷只承担中央储备粮职能的中储粮公司，附加上繁重的粮食“托市收购”的任务，而机构、人员等都未调整，储备体制不顺、机制不活的问题越来越突出，中储粮公司“小马拉大车”的压力越来越沉重。当今之计，必须以问题为导向，切实解决“小马拉大车”的难题，储备粮监管的难题就会得到根本性破解。

根本性对策如下：一是明确中储粮公司的定位职责，即明确它的基本职能是经营管理好中央储备粮。确保中央储备粮“数量真实、质量良好、调得动、用得上”。要全力增强服务宏观调控能力，始终围绕中心，突出主业，服务宏观调控，广积粮、积好粮、好积粮，严守安全、稳定、廉政底线，有效发挥收购主力军作用，为维护国家粮食安全做出新的贡献。二是粮食“托市收购”实行招标制。稻谷、小麦的最低收购制度，还需要坚持实行，但必须调整和完善。在体制上，调整为招标制，即选择符合确定条件的企业参与竞标，中标者即取得收储“托市粮”的资格。在机制上，要变“托市价”只升不降为及时调整合理升降。三是合理提高储备粮轮换费用。近年来，各种材料的价格都不同幅度攀升，多年前确定的储备粮轮换费用标准就不足了，成为影响储备粮轮换的一个因素。适当提升轮换费用标准，就会为储备粮顺利轮换排除费用的障碍。

其三，创新储粮形式，广建共享粮仓。提升农村储粮水平、减农户储粮损失、为农民排忧解难，是管好“天下粮仓”的重要部分。从农村广阔分散、环境复杂不便、储粮技术落后的现状出发，农村储粮宜采取不同的方式。在山地等交通闭塞地区，采取农户储粮较为适宜。在广大粮食主产区，地势平坦，交通方便，采取集约化、现代化储粮形式具有更多优越性。创建共享粮仓是适应农民需求和农村特点的储粮形式。它的基本特点是改变了对传统农村储粮方式的认知，突出的是粮仓的使用权，而不是所有权。在采取共享粮仓形式下，产权让位于资源共享，所有权让位于使用权，市场让位于网络，是较之传统储粮方式的创新。农民会体验到对共享粮仓一定时间的使用权，比永久拥有、但长时间闲置更有价值。这种农村共享储粮方式，是符合我国粮食主产区农村特点、既可大大节约成本又方便适用、广大农户乐于接受的农村储粮方式。

（四）培育和造就现代职业型“天下粮人”

在一定意义上，农业粮食产业的主人是农民。在我国农业粮食向现代化迈进的时代，是不断推进其市场化、组织化、科技化、生态化、优质化、效益化、适度规模化的过程，对农业粮食的职业要求日益提高。基于此，既要切实保护好“天下粮人”的权益，又必须扎实培育和提升“天下粮人”的素质。

当前，保护好“天下粮人”权益的重点是在推进农村土地流转中必须突出农民的主体地位，确保农民的土地权益不受损害。一要充分尊重农民意愿；二要最大限度保障农民利益；三要及时回应农民诉求。要牢牢把握好农村土地流转、规模经营的“度”，做到“三适应”：坚持与当地新型城镇化进程相适应；坚持与农村劳动力转移规模相适应；坚持与农民的接受程度相适应。鼓励和引导农民把土地向规模化经营的农民专业合作社流转，以释放更为丰厚的改革红利，让广大农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者，使土地流转的主动权牢牢掌握在农民自己手里。

在有力和有效保护农民权益的同时，必须培育和提高他们的素质。更大发挥保障粮食安全、促进农业粮食现代化的中坚作用、带领作用和表率作用。这具有现实必要性和迫切性，保护好和培塑好“天下粮人”的最有效的途径就是以适宜的形式组织起来进行自我学习和自我教育。

1、培育和造就现代职业农民。从实质上说，“天下粮人”指的就是现代职业农民。这种新型农民除了符合农民的一般条件之外，还要通过培育和再塑，赋予其新禀赋和新特质：是具有“四自权”的现代市场主体；是有信念的农业粮食大军，以务农为终身职业，爱业、敬业、兴业，把农业粮食产业“做优做强”；是有文化、并具社会责任感的有组织的队伍；是稳定的以土地等为生产资料的农业粮食生产经营者。一代又一代的培育造就出这样的合格的“职业粮人”，为我国农业粮食产业打下最坚实根基。

2、选择农民乐于接受的最佳途径。培育、造就合格的新型“天下粮人”，必须选择农民乐于接受的、适用的组织形式和途径。中外农村合作制发展的历史表明，虽然有多种农业粮食经营主体和形式，但全面比较之后可知：农业大户、家庭农场、农业企业等，都不过是放大了的“个体”，追求的目标当然是自身利益的最大化，而不顾农民的权益。尤其是城市下乡的工商资本办起的农业企业，往往与农民形成了雇佣与被雇佣的关系，使后者完全失去了主体地位。与此相反，农村股份合作制，既可保障农民在农村经济社会中主体地位，又促使他们提高收益，是农民最乐于接受的、适合农业粮食产业经济特点的组织形式和途径。

百多年来，国际合作运动方兴未艾，各具特色的农村合作制长盛不衰、遍及世界。农村股份合作制是一种先进的社会制度，也是一种先进的文化，对农民社员还是一个大学校。这种股份合作制的基本要素包括：一是确立“三自”方针，即“自主、自治、自助”；二是实施“三民”宗旨，即“民办、民用、民有”；坚持自愿、民主、平等“三原则”，以及提供统一耕作、统一播种、统一管理、统一收获、统一出售等“五统一”服务。按照上述方针、宗旨和原则，农民自愿以股份形式把土地流转入合作社，建立股份合作社，具有“五化”优越性：农民自愿以土地股份入社，成为股东，确立了农民地位主体化；农民社员选举合作社的领导班子，与农民共同相处、利益一致化；合作社实行土地统一经营和提供“五统一”服务，实现了适度规模化；有利于采取现代技术设备和科学方法，促进生产现代化；合作社统一收储，具有与市场对话的话语权，可选择有利时机出售产品，促进市场化和效益最大化。

四、咬定青山不放松，“粮安之弦”要紧绷

翻阅古今中外治国理政史，居“八政之首”的国策无不是保障粮食安全。一个经典的说法就是“民以食为天”。“粮食安”就“民生安”，“粮食稳”就“市场稳”，“粮食定”就“天下定”。确保国家粮食安全是攸关国民经济安全、乃至国家安全的重大战略问题，而不是战术或技术问题，需要警钟长鸣、保持清醒，拥有13亿多人口的发展中大国，“粮食安全”之“弦”要始终绷紧。

从中长期看，我国对粮食、尤其是对优质粮食的刚性需求依然强势。面对风雨跌宕、复杂多变的国际环境，确保我国粮食安全是“坚持总体国家安全观”的重要内容，必须“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则”。遵循这一原则，必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹“外部和内部”“国土和国民”“传统和非传统”“自身和共同”等“四对安全”。这一“总体国家安全观”为国家粮食安全指明了战略方向、开阔了战略思路、坚定了战略定力。可以满怀信心地展望，咬定青山不放松，坚定落实粮食安全的治国理政之大政，我国就一定能掌握粮食主动权，不仅把饭碗牢牢端在自己的手上，而且必然成为世界粮食安全的稳定力量。