政府职能的经济学思考

■宋圭武

（中共甘肃省委党校，甘肃 兰州 730070）

所谓职能，是指事物或机构本身应具有的功能或应起的作用。所谓政府职能，是指政府应具有的功能和作用。政府职能的核心问题是要处理好政府和市场之间的关系，实现政府与市场互动的最优化，最终目的是实现社会福利的最大化。爱德华·冯·哈特曼说：政府，不是人类生存的目的，只是人类生存的手段。

一、政府职能的实践与理论

从历史实践来看，政府职能的变迁过程大体经过了三个阶段。第一阶段是中世纪至19世纪上半叶。在这一阶段，贫困被认为是大自然的安排，政府对自然过程不应干预太多。塞尔吉奥·里科萨曾引用过13世纪初一位著名神学家和布道者的话说：“如果所有人都成国王，那么，谁还劳作呢？既然上帝已经把人分成了穷人和富人，穷人服侍富人、富人帮助穷人就是理所当然的了。”第二阶段，从十九世纪下半叶开始到经济大萧条时代，人们开始更多关注机会平等问题。第三阶段，经济大萧条之后，人们开始从机会平等更多转向结果平等，结果平等被认为更有意义。

从政府支出占国民生产总值比重看，政府职能总体有一个不断加强的趋势。根据一些主要发达国家的数据，从1870年到第一次世界大战之前的，比重大体从10%上升到大体13%。与第一次世界大战之前的政府支出水平相比，二战以后，一些欧洲国家的政府支出占国民生产总值的比重大幅增加，有的甚至超过了50%。导致政府支出比重不断提高的原因是多方面的。一是经济大萧条以后，政府的转移支付支出增大了，而一战以前，战争以及由战争带来的公共债务是要求增加公共收入的主要推动力；另外，普选制度是促使政府支出需求上升、税率提高的另外一个因素；还有一个因素是城市化，随着城市化的发展，人们对公共服务和政府职能的需求也增加了。而经济学家鲍莫尔则认为，随着经济的发展，政府服务领域的生产力的提高速度慢于私人部门，导致政府的服务成本上升，这也是一个重要影响因素。这就是所谓的“鲍莫尔假说”。

从理论流派看，关于政府职能的讨论有众多观点。无政府主义是一种极端。而集权主义者则认为政府无所不能，政府的职能不仅是全面的，而且政府可以包办一切。

二、政府职能的经济学边界

若考虑社会成本，从经济学角度看，笔者认为，政府职能的最优边界确定原则应是：政府决定资源配置的边际社会成本等于政府决定资源配置的边际社会收益。若政府决定资源配置的边际社会成本大于政府决定资源配置的边际社会收益，则资源配置应由市场决定。若政府决定资源配置的边际社会成本小于政府决定资源配置的边际社会收益，则资源配置应由政府决定。

一些研究也证明，政府确实存在一个最优边界的问题，并不是政府规模越大越好。拿政府支出占国内生产总值比重来看，若规定比重超过50%的为“大政府”，比重在50%和40%之间的，为“中政府”，比重低于40%的，为“小政府”，有关研究结论认为，在其他条件不变的情况下，当政府支出达到一定水平（对发达国家来说，大概是政府支出占国内生产总值的40%）以后，增加政府支出并不能达到提升社会福利的效果，至少在以人类发展指数衡量福利水平的情况下是如此。另外，从一些发达国家的情况看，一些研究结论还显示，似乎“小政府”的表现要好于“大政府”的情况。

三、政府应具有哪些基本职能

一般而言，笔者认为，具体到实践层面，政府职能应是一个动态概念。随着一个国家国内外环境的变化，其职能也会有变化。比如，在战争、自然灾害、贫富差距过大等情况下，政府职能可能会有增加的趋势。而在和平时期，政府职能可能会相应减少。从一般基本职能看，应主要有如下若干方面职能。

第一，要着力扶助社会弱势群体。扶助社会弱势群体是政府的一项天然职责，这也是一些经济学家的共识。尼古拉·亚历山德罗维奇·柏提耶夫说：政府存在的目的不是把人类生活变成天堂，而是防止其沦为地狱。亚当·斯密认为，帮助穷人是政府的一项必要职能，并认为这并不仅仅属于收入分配的范畴，而是为了消除各种潜在社会危机的需要。在早期的英格兰，这一职能主要是由社区而不是政府来担任的。阿道夫·瓦格拉也认为，政府应致力于富裕人群和较低收入人群之间收入和财产的再分配工作。这一观点也得到了约翰·斯图亚特·穆勒的支持。为了实现这一目标，政府应从较富裕的人群那里征收更多的税款，用于为较低收入群体提供公共服务。政府为什么要把扶助弱势群体作为一项天然职责？一是因为市场本身具有嫌贫爱富的特性，缺乏有效调节贫富差距的内在机制。二是一旦陷入贫困，在市场竞争激烈的情况下，依靠贫困者自身摆脱贫困需要付出更大努力，客观需要政府提供支援。三是贫困对社会的危害是全局性的，不是局部性的。从政治方面看，贫困对政治合理化建设十分不利。在一个贫富差距大的社会，政治行为会更多被垄断集团所绑架。从经济方面看，贫困对长期经济增长不利。穷人多，不利于促进社会人力资本建设；另外，穷人多，经济增长也必然缺乏有效需求。从社会文化方面看，贫困对社会文化建设也十分不利。穷人多，社会犯罪率必然会有增加趋势，社会人文精神也会有堕落趋势。政府如何有效扶持弱势群体，一是要努力健全和完善各种针对贫困群体的社会保障制度；二是任何一项制度改革，都要考虑到弱势群体利益问题，应把弱势群体利益至少不受损作为制度改革底线；三是要大力发展有利于弱势群体就业的产业。

第二，大力促进社会公共工程建设。主要包括三大工程建设。一是要大力建设公共秩序。政府在公共秩序建设方面，具有天然的规模经济优势。另外，依靠市场自身内生的秩序往往是不稳定的，或是低水平均衡的，这也为历次的经济危机所证明。政府如何建设公共秩序，核心是公正，要为社会经济运行提供一个正常有序并且公正的秩序。二是要大力提供公共产品。由于外部性，私人在提供公共产品方面具有天然的动力不足，客观需要政府大力提供。如何保证政府提供公共产品的效率性，由于公共产品通过产出方面较难衡量，可考虑多从投入方面建立约束制度，应尽可能实现相关预算的透明化和公开化。三是要大力培育社会公共精神。公共精神是保障社会经济健康发展的精神底蕴，并且具有一种长期动力效应。而自私的精神只会导致一种局部和短期均衡，不会导致社会全局和长期均衡。但市场经济的趋利性，会导致其自身对公共精神的建设内生动力不足，客观需要政府出面弥补这一不足。在公共精神建设方面，核心是要大力加强社会的诚信建设，因为诚信是最基本的公共精神。

第三，积极促进第三部门发展。市场有市场的不足，政府也有政府的不足，如何解决好二者的共同漏洞，需要大力发展第三部门来弥补。尤其对于一些发展中国家，政府在促进第三部门发展方面，更需要发挥积极作用。

参考文献：

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[4]宋圭武.自由主义困境下的政府职能界定[J].社科纵横.2017,(8).

[5]宋圭武.场边界视角下的政府职能论述[J].环球市场信息导报.2014-9-17.

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