强化乡村振兴制度性供给的经济学分析

■张婷婷

（中共甘肃省委党校，甘肃 兰州 730070）

改革开放40年来，城乡关系和农村自身都发生了深刻的变化，对“三农”工作整体思路需要重新调整和梳理。目前，我国发展不平衡不充分的问题在乡村尤为突出。实施乡村振兴战略，是十九大作出的重大决策部署，是新时代“三农”工作的总抓手。中央农村工作会议明确提出“强化乡村振兴制度性供给”，强调“破除一切束缚农民手脚的不合理限制和歧视”。实施乡村振兴战略，必须大力推进体制机制创新。作为首次提出的“强化乡村振兴制度性供给”，有必要对其从经济学视角解读。

一、乡村振兴制度性供给的目标

制度安排常常被看作是“公共产品”的供给。制度变迁是在制度性需求和制度性供给的相互影响下得以实现的，因此对制度性供给的研究必须在制度变迁的“需求——供给”分析框架中进行。制度性需求是因为制度能够提供便利、增进社会利益，这些便利和利益就是制度发挥的功能和作用。制度可以防备风险，减少不确定性。制度性供给即制度的生产，是对制度需求的回应。宪法、制度设计成本、实施新制度安排的预期成本和现存制度安排都是制度性供给的影响因素。制度作为公共品有共同消费的性质，是全社会或者某一特定群体共同享用的产品，制度性供给应当以满足全社会或者某一特定群体的共同需要、增进公共利益为目标。影响制度性需求和制度性供给的因素一定时，制度的供给适应制度的需求。制度存在的合理性和必然性就在于它是制度性需求和制度性供给之间达成均衡的结果，均衡的制度应该是最有效率的，也是最优的制度安排。而通常强加的意志的介入使得均衡制度的数量和价格常常不是社会最优水平，形成制度性供给不足或过剩。制度的供给通常是有效但不足的，而且在时空的展开过程中同样面临制度变迁的问题。当制度性供给的预期收益超过制度创新中产生的创新成本时，就有足够的动力推动制度创新的供给。相对要素价格的变化和个人偏好的改变会诱使外部利益出现，从而形成制度性供给的需求动力，而利益结构的调整导致效用标准的改变、社会意识形态的变化以及文化的影响会促使个人偏好的移动，帮助形成制度变迁（供给）的利益动力。制度均衡形成的过程是一个错综复杂的博弈过程，影响的因素远比影响商品市场均衡的因素复杂。当制度性供给不足时，社会对现有制度是不满足的，之所以不满足是由于现存制度安排的收益小于另一种可供选择的制度安排，即出现新的盈利机会，产生新的潜在制度需求和制度供给。

但制度供给的进程需要供给主体来推动。显然，主体的知识结构与对影响制度的变迁的动力因素的认知决定了制度供给的实际状况。政府会通过为社会提供“服务—保护”以及通过行政力量来促进部分或根本的制度创新。现行的制度决定了制度变迁（供给）的成本与收益的对比，最终会左右未来的制度演变路径。

目前，我国乡村振兴战略已经确定为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，对于这一战略实施产生了新制度需求，而与之相应的制度实际供给尚未形成，从而造成制度有效供给不足。强化乡村振兴的制度性供给，就是为了更加接近制度安排下的社会最优状态。强化乡村振兴制度性供给的目标就是为乡村振兴战略提供制度保障和制度支持。实施乡村振兴战略，必须坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

二、乡村振兴制度性供给的范围

近年来，伴随着中国经济快速发展和城镇化水平的不断提高，大量农村劳动力涌入城镇，在获得市民化福利的同时，也为我国二三产业的发展提供了更多长期的劳动力转移支持，为实现中国成为制造业大国提供了可靠的劳动力资源保障。但与此同时，农村呈现出日益空心化的局面。乡村振兴战略能有效解决城镇化陷阱，带动连片特困地区的产业结构优化，促进扶贫开发战略的实施。

从制度的影响范围来看，制度和外部性的联系十分紧密，制度的执行在于鼓励好的外部性和抑制坏的外部性。乡村振兴制度性供给的范围包括以下几个方面。首先，农村基本经营制度，涉及稳定农村土地承包关系的政策、土地承包经营权确权登记、完善农村承包地“三权分置”制度、新型农业经营主体培育等。其次，农村土地制度，涉及土地管理法、农村土地利用管理政策体系、农民闲置宅基地和闲置农房政策、宅基地“三权分置”政策、设施农用地政策等。再者，农村集体产权制度，涉及集体资产清产核资、集体成员身份确认、集体经营性资产股份合作制改革、制定农村集体经济组织法、推进集体林权水利设施产权等领域改革。最后，农业支持保护制度，涉及建立新型农业支持保护政策体系、深化农产品收储制度和价格形成机制改革、改革完善中央储备粮管理体制、完善对农民直接补贴制度、健全粮食主产区利益补偿机制、加快建立多层次农业保险体系等。[1]

三、乡村振兴制度性供给的重点

强化乡村振兴制度性供给重点有两个方面，完善产权制度和完善要素市场化配置。

（一）完善产权制度

任何一种制度安排的出现，即使是无摩擦成本的情形，均需斟酌成本与收益的衡量，产权制度的确立为成本收益的计算提供了现实的承担实体与面向未来的激励机制。当新的制度供给带来的收益超过新制度产生的成本，或者旧制度安排的成本高于新制度安排的成本，制度性供给就会发生。我国的乡村之所以在整体经济崛起时出现衰败，一定程度上是产权制度阻碍了发展，让资源难以成为资产。推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给必须把制度建设贯穿其中，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场。[2]中央审议通过的有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案，目标就在于探索明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。

中共十九大报告提出要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，接下来将完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，以及承包地“三权分置”、农村集体产权等制度。

农民的承包权和经营权、农地承包期限、农业经营制度是涉农关键的制度安排。对于这些重大问题既要创新路径，又要审慎推进。关于承包权和经营权，要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益。在集体所有制下，大力鼓励农地流转，兼顾制度稳定性和效率性，提高土地利用率，推进农业产业化进程。制度安排要既保障集体成员土地权益，比如收益、转让、抵押、继承等，又保障经营权增加收入，实现承包权与经营权的分置，为农地经营制度创新提供制度空间。关于承包期限，落实农村土地承包关系稳定并长久不变，衔接好第二轮承包到期后再顺延30年，兼顾制度的稳定性与农民对未来相对稳定的制度预期。稳定预期的核心不在于期限，在于防止公权侵犯产权。在承包期限内，农民关心的是权利，权利保护的程度，是农村产权的改革方向。关于农业经营制度，在原有的适度规模经营和经营主体松绑基础上，明确提出“实现小农户和现代农业发展有机衔接”，实际上是对中国农业经营制度的定位。需要强调的是，农地三权分置作为一项重要的制度安排，逐渐明晰化是农村深化改革的核心内容之一，是农村基本经营制度的自我完善，将对中国未来的农地制度、农业经营方式和乡村转型产生重大影响。

（二）优化要素市场配置

农村存在的制度障碍，客观造成了农村农民的贫困。在我国户籍管理制度的限制下，很长一段时间劳动力无法自由流动，即使流动也很难获得市民资格并享受相应的福利待遇。另外，现有的农村土地制度也使得闲置的资产很难变现流通。二元经济结构下，城乡以固化的方式存在，城镇对农村的扩散效应在一定时期受到限制，农村长期贫困是客观现实。实现乡村振兴，主要靠体制机制的创新。

振兴乡村的若干制约因素中，如何推动资源要素真正地向农村流动至关重要。在市场化进程中，劳动力、资本和技术都有追逐更高收益的特征，资源要素总是倾向于向工业和城市等效率高的部门和区域转移。若市场发挥作用，则劳动力会由边缘的低收入区域迁移至高收入中心区域；通过劳动力外迁，低收入地区的劳动力资源变得稀缺，这会导致工资上涨，而在高收入中心地区劳动力会出现剩余，工资下降，其结果是收入趋同。因而，政府干预的关键是克服那些妨碍市场机制发挥的因素。如果没有国家的规划和政策的干预，乡村甚至包括农业就会自然地衰落下去。实施乡村振兴战略，就是要通过体制机制的创新，用“制度性供给”来矫正市场，要推动公共资源向乡村优先配置并促进城乡资源合理化配置。就公共资源而言，既要消除城乡之间基本公共服务的存量差距，又要防止城乡之间基本公共服务出现增量差距。目前，农村公共服务的保障水平仍然很低，公共服务领域的城乡缺口还很大。所以，要着力提高农村义务教育质量，进一步完善城乡居民基本养老保险制度，着力增加农民基础养老金，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，统筹城乡社会救助体系，着力提高农村低保标准和覆盖面。加大农村道路、供水、供电、通讯等基础设施投入，加快农村生活垃圾、污水处理能力建设。 就城乡资源合理化配置而言，工业由农村疏散布局方式集中到农村中心，人口、建筑等要素在农村快速发展，城镇得以形成。当经济发展达到一定程度，原已积聚的资金和技术力量开始寻求更高发展机会，于是出现由增长点向周边地区的扩散，带动周边经济发展。城镇化在推进经济社会发展的同时，也意味着该地区居民收入的增加和财富的增长，同时也为农业农村的发展提供了技术和资本，提高了农业劳动生产率和农民生活品质。在发展现代农业过程中必须重视农村城镇化的同步推进，合理引导农村劳动力转移。要强调发挥各类市场主体的作用，充分调动和发挥不同所有制市场主体的积极性、主动性和创造性，形成推动现代农业发展的合力。

参考文献；

[1][2]国务院.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[M].北京：人民出版社，2018.

[3]赵永平,王浩.全面振兴乡村怎么干[N].人民日报，2018-2-7.