自留地制度的完善路径

时间：2024-05-30

李云

（上海外国语大学继续教育学院，上海 200083）

自留地制度的完善路径

李云

（上海外国语大学继续教育学院，上海 200083）

自留地制度在我国长期缺位，自留地相关纠纷的处理缺乏法律依据，造成管理上的混乱，所以完善自留地制度刻不容缓。自留地制度的根本任务是保障农民的基本生活，应以该根本任务指导自留地制度的完善路径：一是明确自留地使用权的具体内容，即自留地使用权不限期限、不得设立担保物权、自留地因自然原因灭失的应当重新分、不得将自留地用于非农建设及出租；二是尽快对自留地进行全面的重新确权，建立自留地动态分配机制；三是健全自留地制度的争议解决机制，强化村委会在纠纷解决方面的基础作用、界分政府部门在处理自留地争议的职责、完善自留地制度的法律规定。

自留地制度；使用权权能；分配机制；争议解决

自留地是农民日常生活所需农副产品的主要来源，是保证农民日常生活的重要生产资料。农村自留地制度建立于20世纪50年代的农村社会主义改造时期。1982年颁布的现行宪法确立了自留地制度的国家基本制度地位，却在其入宪之后的30多年时间里一直处于法律的真空，该制度长期未受到重视。当前，我国农村经济正迅速发展，越来越多有关自留地分配、流转、征收的纠纷涌现出来。由于缺乏法律的支持，自留地成为农村的法外空间。有的农民随意支配自留地，在自留地上私盖滥建，甚至将自留地出租给他人建设房屋；也有的村民在本村规划种植基地、修路等项目而需占用其自留地时，提出种种要求，趁机渔利。［1］当前，自留地制度的缺陷已严重影响到农民的生活、农村的建设和农业的发展，完善自留地制度迫在眉睫。

一、自留地制度运行的现状

自留地相关的法律制度在我国长期缺位，导致自留地相关纠纷的处理缺乏法律依据，造成自留地管理的混乱。立法上，自留地的有关规定较为模糊。一方面，我国法律只笼统地规定了自留地归集体所有，并未规定如何处理村委会与农户之间有关自留地的分配争议及权属争议。另一方面，各地方也忽略了自留地的规范化管理，没有出台相关的规定。如土地确权的有关规定中，国土资源部出台的《土地权属争议调查处理办法》及原国家土地管理局出台的《确定土地所有权和使用权的若干规定》均未涉及自留地使用权。

实践中，没有部门愿意承担处理自留地纠纷的责任。其一，法院处理自留地纠纷缺乏法律依据。曾有法院在裁判中明确自留地的流转纠纷不属人民法院主管范围，因其对“在法律规定的范围内经营自留地”中的“经营”方式是否包括“转让自留地使用权”的方式难以进行法律判断。［2］其二，行政部门处理自留地纠纷缺乏政策及规范依据。中央文件虽屡次提及自留地，但都只是原则性的规定，缺乏具体的规范。宪法已明确规定自留地归集体所有，故现实中有关自留地纠纷多为使用权的纠纷，由于《物权法》《土地管理法》及《确定土地所有权和使用权的若干规定》均未提及自留地使用权的概念，政府处理有关自留地使用权的争议缺乏法律及政策的支持。也曾有国土部门工作人员专门撰文指出，政府不宜也不应处理自留地使用权的纠纷，其应由村委会调处。［3］其三，村委会处理自留地纠纷缺乏内在动力。自留地制度确立初期，我国有关自留地的政策也时而收缩，时而放任。我国的自留地制度1955年设立，全国人大常委会在1957年通过决定将自留地比例从之前占土地数量的5%提高到10%，20世纪50年代末，大跃进和人民公社化运动兴起，各地纷纷收回自留地，1959年末，中央又发布文件允许农民保留自留地。［4］改革开放后，自留地制度虽然被1982年宪法肯定，但其长期以来缺乏具体的制度规范，自留地往往由农民先占先得，导致自留地分配不均。在城市化的进程中，有许多农村人口搬出农村，但其名下的自留地并未交出给集体；在农村人口变迁的进程中，不断有幼儿长大成人，具备了取得自留地的身份，但自留地逐渐饱和，有些刚达成年的村民分不到新的自留地。而名望较高的村干部往往是自留地分配中的既得利益者群体，当村里出现自留地纠纷时，由于担心自身的既得利益受损，或担心牵一发而动全身，村干部不敢以明确的姿态对存在纠纷的自留地作出确权。故面对本村发生的自留地纠纷，村委会也只能和稀泥，难有实际作为。

由于现实中自留地制度运行遇到的种种困境，学界不乏质疑自留地制度的声音。笔者认为，农村自留地制度并不存在根本性的缺陷，当前农村自留地制度面临的困境，要么由于缺乏制度的细化规定，要么由于疏于管理，都非农村自留地制度本身的问题。第一，自留地制度不会导致土地荒置。有学者经过调研后得出，41.5%的农户选择将自留地种植蔬菜，闲置抛荒的农户仅占2.9%，［5］可见自留地的实际利用率较高。第二，自留地制度不会阻碍农业集约化经营。自留地都为小块土地，占土地总量的比例很小。且大部分自留地都与责任田分离，不会影响责任田的整合利用，即使有少部分的小块自留地隔在责任田中间，也可采取置换的方式解决。第三，自留地制度不必然影响农村规划建设。有学者认为，在农村进行种植基地、修路等公益建设需要占用农村自留地时，存在农村自留地的使用者乘机渔利、漫天要价的情形，影响了农村规划建设。［1］笔者认为，造成此种情形主要是因为法律规定的缺位，没有明确自留地的使用方式、补偿及置换细则。农村责任田相关制度规定较为明晰，政府在征收征用责任田时就较少出现上述问题。可以预见，自留地相关法律制度健全后，利用自留地漫天要价的情形将大大减少。第四，不应以剥夺自留地为代价扩大农村市场规模。有学者认为，农村自留地制度阻碍了农村市场规模的扩大，原因在于自留地满足了农民的日常生活需求，减少了农村商品交换的需求，而与农村人口规模相当的城市社区周边都会有商品交易的市场。［6］笔者认为，农村市场的规模并不是越大越好，其应与农民的生活需求相适应。盲目扩大市场规模，只会增加交易成本，损害农民的利益。上述学者希望通过发挥市场机制为农民生活带来便利的出发点是好的，但维持市场正常运营的运输及人力成本，不一定是部分农村所能承受的。即使农村市场勉强建立，其运营成本也将转嫁给农民，增加其生活成本。况且市场上农产品的品质不一定比得上自种农产品，在食品安全形势并不乐观的时代背景下，许多城市居民都渴望有一块自己的菜地。故为扩大农村市场人为制造需求，排挤自留地的利用，将大大损害农民的利益，是本末倒置的做法。

可见，自留地制度的缺位造成了自留地管理的混乱，影响了自留地功能的实现，完善自留地制度刻不容缓。笔者认为，应从明确自留地性质、权能、争议机制等方面完善自留地制度。

二、确立自留地制度的根本任务

确立自留地制度的根本任务，可以聚焦该制度的核心目标，指导制度框架的搭建及关键条款的定位。目前，我国宪法和法律只确定了自留地的权属，并未明确设立自留地制度的根本追求。笔者认为，自留地制度的根本任务应为保障农民的基本生活，其原因有以下几点：其一，自留地制度设立的初衷是保障农民的基本生活。自留地制度设立于1955年全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程》，当时我国处于计划经济时代，农民的生活均由集体保障，但考虑到集体无法完全满足农民对农副产品的日常需求，于是允许农民耕种自留地来保障该需求。在20世纪中叶，自留地制度也为我国农村挺过“三年困难时期”作出了重大的历史贡献。以江苏省为例，其在20世纪60年代初保留了人均0.6分的自留地，使农民抵御饥荒的能力有所增强，江苏省在“三年困难时期”非正常死亡人数也相对较少，可见自留地的恢复对缓解当时经济极端困难起了重要作用。［4］其二，中央关于“三农”问题的最新政策表明了自留地制度根本任务在于保障农民的基本生活。改革开放以来，我国的农村经济体制经历了深刻变革，中央连续多年发布的一号文件均聚焦于“三农”问题，逐步放开了农村承包土地的流转。但中央近十年来关于农村土地的改革均集中于农民承包的土地，从来没有涉及自留地利用。同时，宪法及有关农村土地制度的法律经过历次修订，从法律层面规范了农民承包土地的流转，却均未涉及自留地制度。中央逐步放开农民承包土地的流转，意在充分发挥农村承包土地的经济效用，而中央每次有关农村土地流转的改革均未提到自留地，表明中央并不主张自留地具有经济效用，其根本任务只在于保障农民的基本生活。其三，我国宪法明确了自留地保障农民基本生活的任务。自1982年宪法通过以来，我国宪法便对自留地、自留山、宅基地与其他集体土地进行了区分：前者作为农民日常生活必须的物质基础，不得转让；后者作为农业主要生产资料，土地使用权可以商品化，得以依法转让。［7］随着经济体制改革的不断深入，《宪法》规定土地制度的第10条经过历次修改，土地使用权的出租也被宪法所允许，而有关自留地的条款却从未改变，这也说明宪法肯定了自留地保障农民基本生活的任务。其四，自留地的特征决定其只宜承担保障农民基本生活的任务。一方面，自留地是与承包地分离的小块土地，占地太小，用于农业经营的意义不大，故很难发挥经济效应；另一方面，自留地距农民宅基地较近，农民利用自留地种植自己日常生活所需的农副产品，能最大程度发挥自留地的价值。

自留地制度保障农民基本生活的根本任务，可以有效指导该制度的具体构建。第一，可以指导自留地用益物权权能的配置。自留地制度根本任务在于保障农民基本生活，农民对自留地的使用也只能用于对自己基本生活的保障，不得通过改变自留地用途、出租自留地等方式谋取经济利益。第二，可以指导自留地分配标准的设计。自留地保障农民基本生活的价值主要取决于两个变量：离农民宅基地的距离和面积的大小，离农民宅基地越近、面积越大，价值越高，反之越低。农村分给每户农民自留地的价值都可以通过面积和离农民宅基地的距离估算，以此可实现自留地分配的公平。第三，可以指导自留地退出机制的构建。自留地的动态退出机制是自留地制度有效运行的重要保证，以自留地能否保障农民基本生活为标准，可以明确农民退出自留地的具体情形：一是农民认为不需要自留地保障其基本生活，自愿申请退出，以获得一定补偿，这种情况多出现于输出农民工或城市扩建涉及的农村；二是农村的现状决定不需要自留地保障农民基本生活，全村统一将自留地整合进承包地，这种情况多发生在实现集约化大棚种植的农村；三是农民长期撂荒，闲置自留地，由于此时自留地已经发挥保障农民基本生活的价值，村集体可以无偿收回自留地。

三、明确自留地使用权的权能

宪法明确规定了自留地归集体所有，农民享有对自留地的占有、使用和收益的权利，所以农民对于自留地的使用权也属于用益物权的一种。然而，我国物权法在用益物权一章中没有规定自留地的使用权。

从自留地保障农民基本生活的制度定位出发，可以明确自留地使用权的具体内容。第一，自留地使用权不限期限。自留地的根本任务是保障农民的基本生活，只要农民的户籍还在农村，就能长期无偿享有自留地使用权。第二，自留地因自然原因灭失的应当重新分配。自留地是农民基本生活的保障，当其非因农民个人原因灭失后，集体应当无偿为农民提供一块新的自留地供其耕种。第三，不得将自留地用于非农建设。自留地是集体无偿提供给农民种植农副产品的，农民也不得通过改变自留地地用途谋取利益，故自留地只能用于满足农民对农副产品的需求。第四，自留地不得用于出租。自留地只能用于保障农民的基本生活，不能用于获取额外收益。实践中，同样作为保障农民基本生活的宅基地允许出租，那是由于农民在宅基地上建设了房屋，农民要出租自己的房屋不得不连带出租宅基地，可见对宅基地的出租必须依附于房屋，其本身也未体现额外的经济效益。且自留地上不会建有附属设施，不存在为出租土地上附属设施连带出租自留地的情形。另外，有部分村民将自留地出租给他人用于开设店面等非农建设的情形，禁止出租自留地也可更好地杜绝这种违法现象。当农民短期外出时，可以将自留地委托给邻居管理或者无偿提供给邻居耕种。因外出务工等原因长期不需自留地时，可以申请退回自留地，由集体给予一定补偿，其回村后通过登记手续，并返还补偿款，可以重新申请自留地。第五，自留地使用权上不得设立担保物权。就担保物权一般理论而言，非所有权人物权在其占有的物上设立担保物权。我国经过历次农业改革后，允许在土地承包经营权设立担保物权，也实现了承包地的流转。而自留地使用权一直没有出现在农业改革的进程中，其原因在于承包地面积广大且具有经济效益，自留地却恰恰相反。自留地制度的根本价值在于其在农村的社会保障功能，为保证自留地保障农民基本生活任务的稳定性和纯正性，不宜在自留地使用权上设立担保物权，如因承包地规模化种植的需要确需整合自留地的，应由集体先行收回该自留地并为农民置换同等价值的自留地，再将其作为责任田出租给承包人。

四、理顺自留地的分配机制

由于缺乏制度支持，我国农村的自留地普遍存在分配不均的流弊，必须明确自留地的分配准则，理顺自留地的分配机制。目前，我国农村自留地分配的形势严峻。一方面，某些原来分到自留地的农民，在城镇化进程中进入城市定居后，失去了集体经济组织成员的资格，但其并未退回自留地，造成了非农人口占用自留地的现象。［1］由于农村自留地的存量有限，后期成为集体经济组织成员的村民中有许多没能分到自留地。另一方面，历史上，我国农村经历过数次收回自留地的浪潮，由于缺乏统一的标准和规范的程序，在自留地收回的具体操作中出现了区别对待。［4］少数村全部收回了自留地，也有些村仅收回普通农民的自留地，村干部等有一定身份和地位的农民保留了自留地。由于相关制度的缺失，自留地使用权呈现超稳定性，既不需缴费也无人管理，［5］导致农村自留地分配不均的现象延续至今。

解决农村自留地分配不均的问题，需尽快对自留地进行全面的重新确权。自留地的分配对象应为本村集体经济组织的成员，未成年人或未落户在农村的成年人、户籍已迁出本村的成年人均不具备取得自留地使用权的资格。农村自留地的重新确权需确定自留地占总体农用地的比例，该比例仍然保持在5%较为合适，既能满足农民的基本生活需求，又不影响承包地的生产经营。在占5%农用地的总量控制下，再按每户人口平均分配相应的自留地。需要注意的是，自留地分配的平均不是面积上绝对的均等，还需兼顾农民所分自留地与其宅基地之间的距离，距离越较远的，需相应扩大所分配自留地的面积。自留地重新确权后，还需建立动态的分配机制，才能保持自留地分配的公平公正。

（一）集体经济组织新成员的自留地取得机制

成为集体经济组织成员意味着其享有取得自留地保障自己基本生活的权利，集体经济组织应保留一定的机动自留地，以满足新成员的需求。

（二）自留地置换机制

当农村需要进行公共建设或者整合土地进行集约化经营，不得不占用某块自留地时，需启动自留地的置换机制。占用自留地与征收承包地的补偿方式存在区别，承包地是农民创造收益的生产资料，可以相应的对价补偿；而自留地是农民维持基本生活的生产资料，是不可或缺的，当出现需占用农民自留地的情形时，需在其它地方为农民置换一块价值相当的自留地。需注意的是，自留地保障农民基本生活价值与其潜在区位经济价值无关，仅与自留地供给农民农副产品的效用有关。原因在于自留地归集体所有，集体为保障农民基本生活才无偿将自留地供其使用，农民无权分享其自留地的潜在经济利益。如农村进行规划建设需占用靠近马路及店铺的一块自留地时，即便该块自留地存在更大的升值潜力，集体也无需为农民置换面积及距离都更优越的自留地。

（三）自留地退出机制

自留地的根本任务在于保障农民基本生活，当农村的发展现状决定农民基本生活不需要自留地的保障时，便没有必要画蛇添足再行分配自留地，此时便需启动自留地的退出机制。自留地退出机制不是惩戒性的，而赋予自留地使用权是宪法保障农民基本生活的一项举措，若农民自愿放弃这项权利，必须要给予相应的经济补偿，以体现农民利益的公平保护。不需要自留地保障的农村主要包括两类：一是城市改建或扩建过程中，村民整体搬迁住上高楼的农村。这类农村往往处于城郊甚至城市商业圈，且周边已建立集市，农民也不便下地耕种，由村民代表大会决定后，村民可全部退回自留地使用权。二是全面推广大棚经济的农村，这类农村几乎所有的承包地都用于种植农副产品，农民可以直接在自己承包地上的大棚中统一种植蔬菜瓜果，故无需也不便再上自留地种植农副产品。实践中，我国部分大棚种植较有规模的地区已经不再保留自留地。如我国大棚经济最为发达的山东省，农民的日常所需蔬菜都能在承包地上的大棚中种植，该省仅有10.9%的农村还保留自留地。［5］另外，还应允许农民自愿退出自留地，获取自留地使用权是农民作为集体经济组织成员的一项权利，既然是权利就可以选择放弃，当农民长期外出或者能采购日常生活所需，认为自己不需在自留地上种植农副产品时，应允许农民主动申请退回自留地。这样既可提高土地利用率，防止抛荒，又可减少自留地的管理成本。当前没有农民主动退回自留地，主要由于自留地的分配机制不健全，退回后很难再重新申请到自留地，也难得到相应的补偿，故其情愿抛荒也不退回，导致自留地利用率受到影响。需要说明的是，宪法虽然规定了自留地归集体所有，但建立农村自留地退出机制并不违反宪法的精神。自留地的退出情形要么是由于城市扩建等原因，农村已经不存在自留地、或者农民不便耕种自留地，这种情形无法要求集体经济组织再行提供自留地；要么是由于实现了大棚种植，农民已经不需要自留地保障基本生活，这种情形下将自留地整合进承包地能扩大农民的大棚规模，更能体现宪法所追求保障农民基本生活的价值。

（四）自留地强制收回机制

自留地常常遭遇抛荒或违法改建的尴尬，为保证自留地的充分利用，需要就上述情形建立自留地的强制收回机制。当农民长期外出，不需要自留地保障其基本生活时，其既未把自留地委托给邻居耕种，又未主动退还给集体，将造成自留地的虚置，影响了农地利用效率，此时可由集体强制收回自留地。当农民违反自留地使用的要求，私自在自留地上搭建房屋或门面，谋取经济利益时，其已经放弃了利用自留地种植农副产品的权利，若纵容其私自改变自留地用途，将影响自留地管理秩序，此时也可由集体强制收回自留地。需要注意，由集体强制收回自留地的都因农民一方存在过错，并不需要额外给农民提供补偿。但当被强制收回自留地的农民愿意支付相应对价重新申请一块自留地时，应予准许，只要是集体经济组织的成员，就不应剥夺其享受取得自留地使用权的宪法权利。

五、健全自留地制度的争议解决机制

当前，自留地制度的争议解决机制基本空白，制约了该制度的有效运行。健全自留地争议解决机制需从三个层面分别推进：第一，强化村委会在纠纷解决方面的基础作用。村委会是解决自留地争议的主阵地，其直接面向村民，熟悉本村情况，可以随时开展调解工作。由于自留地分配不均，且村委会干部往往是既得利益者，村委会缺乏调解自留地纠纷的权威。只要按公平的标准重新调配自留地，村委会便可恢复权威，发挥其处理自留地争议的核心作用。第二，界分政府部门在处理自留地争议的职责。农村自留地与宅基地性质类似，自留地纠纷可由土地管理部门处理，也可由县、乡的经管站调处。第三，完善自留地制度的法律规定。法院是维护社会公平正义的最后一道防线，而法院必须依法裁判，故只有健全自留地制度相关的法律规定，才能激活法院的裁判职能。

综上，自留地制度需在明确权能、理顺分配机制、健全争议解决机制等方面进行完善。需注意的是，初步完善自留地制度后，还需加强宣传，并严格落实相关制度，促成人人守法的良好局面，让农村自留地的公平分配和合理利用理念深入人心。

［1］孟宪起，林莎.当前农村自留地透视——对长春市朝阳区三乡自留地的调查［J］.经济纵横，1991（4）：49-51.

［2］向亮，黄晓英.自留地流转纠纷不属人民法院主管范围［J］.人民司法，2011（24）.

［3］沈维忠.白留地使用权争议，不归国土部门处理［J］.中国土地，2011（7）：40-40.

［4］柳森.中国自留地政策的历史考察——以江苏省为样本［J］.郑州轻工业学院学报（社会科学版），2011，12（5）：91-96.

［5］“农村土地问题立法研究”课题组.农地流转与农地产权的法律问题——来自全国4省8县（市、区）的调研报告［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2010，49（2）：2-11.

［6］孟祥仲.对农村自留地制度的产权分析［J］.理论导刊，2004（3）：28-29.

［7］许安标，松山.中华人民共和国宪法通释［M］.北京中国法制出版社，2004.

（编辑：张琼琼）

F321.1

1673-9019（2016）03-0017-04

2016-01-12