我国农业必须实现四个转变

文| 张天佐



我国农业必须实现四个转变

文| 张天佐

农业农村经济发展进入新阶段，在这些新的阶段性特征下一些政策取向及政策调整方向会给农业带来哪些新的机遇和转变。

张天佐

农业部产业政策与法规司司长

十三五期间，对于我国农业农村经济来说，面临一个重大的选择。国际经济形势复杂多变，国内又进入经济发展的新常态。中央也已经表示，十三五期间乃至今后相当长一个时期是我们由传统农业向现代农业转型的关键期。能不能顺利实现这个转型，取决于十三五开局这五年我们能不能走顺。面对十三五全面建设现代农业的时代要求，我认为我们国家的农业必须实现四个方向性的转变：

一是必须从重产量向重产能转变；二是从追求数量增长向更加注重质量效益和生态的转变；三是从生产主导向消费主导转型，四是以一产为主向三产融合提升。这些“转变”是基于新时期我国农业农村经济发展的几个新的特征。

农业农村经济进入发展新阶段

第一个特征是我国农业农村经济发展进入转方式调结构的新阶段。改革开放以来，我国农业农村经济取得了巨大成就。据数据分析，我国主要农产品、粮食和主要菜篮子产品总量是全世界第一，人均占有量也到了相当高的水平。比如粮食现在人均占有量超过450公斤，远远高于人均世界占有量330公斤的水平。蔬菜种植面积超过3.3亿亩，其中设施化水平已经超过8千万。每年产量8亿吨左右，平均到全国人口人均可达到540公斤以上，也就相当于我们人均每天有3斤以上的蔬菜。水果产量我们现在人均占有量也达到190公斤，大概是世界平均水平的两倍左右。肉类人均平均水平2公斤，禽蛋产量占到世界总量的40%，人均20多公斤，是世界平均水平的2倍多。水产品也达到相当高的水平，人均占有量达到47公斤。动物蛋白类产品加起来，也就是肉类、水产品、禽蛋类产品加起来人均占有水平接近120公斤。这是个什么概念呢？简单的说，我们现在的水平比东南亚一些国家高很多，比世界水平高许多，高于日本和韩国，比美国130公斤的水平略微低一点。

除了这些主要产品以外，奶类是我国近20年发展比较快的一个产业，目前产量已经居世界第三，2015年进口产量达到世界第一，人均占有水平是世界平均水平的1/3。虽然人均占有水平比世界水平低，但是快速增长还有个过程。

总的分析这些数据，可以得出一个观点：我们人均水平已经达到比较高的台阶上。但是事物具有两面性，我们还得分析在供给充足情况下的价格问题。

1995年到2014年的数据进行系统分析，我们大部分农产品年均价格的增速只有1.5% 到2.7%。这20年我们CPI增速是多少呢？2.26%。也就是说我们有相当一部分农产品年均价格的实际增速没有超过CPI，换句话理解就是，我们实际种植这些产品单位重量的产品销售价格收益在下降，是负值。这些年城镇居民和农村居民人均纯收入大概年均增长10%，而我们的农产品的年均价格增长只有1.5%到2.7%。5倍的倍差关系，导致了城乡居民收入都在快速增长，但是农产品价格徘徊不前，甚至负效益。

由此带来的问题是，农民收入特别是来自种植业的收入实际上是不太理想的。原来在工资收入的总收入的支出这个结构中用于食物消费的比例还是比较高的，随着工资收入的快速增长，用于初级农产品消费的比重在快速下降。为什么快速下降？5倍价差关系一直在持续，这就带来核心关系：分配格局中农民处于吃亏的地位。农产品价格比较低又进一步带来三个问题：第一，廉价农产品不被珍惜，生产流通消费各个环节损失浪费非常严重；第二，由于农产品价格难以提高，生产者则主要通过提高产量来增加效益，这就不得不使用更多化肥农药，为我们农产品安全带来隐患；第三，农业资源被过渡利用，生存环境承载压力越来越大。所以我认为以数量增长为主的发展方式已经到了越来越难以为继的地步，必须进行调整。

那么怎么调整？我认为从现在的实际情况来分析，在新一轮的转方式调结构中应重点转方式。在策略上，应该保持农产品供给的适度偏紧，这样有利于提高种植的效率，有利于我们在加工消费过程中的节约，有利于我们资源环境的保护。在工作方式方法上，应该加强宏观的调控和引导，特别防止各地在新一轮的结构调整中出现行为趋同，结构雷同。所以在这种情况下，我认为新一轮结构调整转变发展方式总的目标应该是十个字：稳产、提质、减损、降耗、增效。

农业生产方式转型升级

第二个特征是农民增收进入爬坡过坎的新阶段。农民增收分为四个部分：

第一部分是家庭经济性收入受到农产品价格天花板和成本地板的双重挤压，家庭经营性收入面临增长的困难。

第二部分是工资收入受到经济转型和GDP增速放缓的影响。近两年，农民工就业规模的增速和月工资增速都出现了下降。家庭经济收入和工资收入在农民总收入中占到87%左右，所以这两项收入的增长都面临困境。

第三、四部分是转移性收入和财产收入，转移性收入主要靠补贴、社会保障转给农民。国家财力这几年受到大环境影响，也不会像前十年每年拿出更多钱给农民进行转移性的补贴。财产性的收入取决于改革进程，现在农村资源资产的盘活还面临很多困难，需要创新机制、修改法律来找到合适的方法途径，但这需要一个过程。目前这两部分收入总体占比较少，仅占12%左右。

据固定观察2万多户农民发现，农村户籍人口中以务农为主的人口现在已经占到60%以上，说明目前农村从事务农的大部分都是老人。90后、00后甚至80后这些青年、壮年很多都没有下过地，也不会从事农业生产。因此创新农业生产经营方式到了紧要关口。

由于上述情况，导致第三个特征就是农业生产的经营方式进入转型发展的新阶段。加快现代农业发展，进一步增强农村发展活力的核心和基础是构建新型的农业经营体系，其重点就是要培育新的主体，建立以家庭农场、专业大户、合作组织为主的新的经营模式。通过若干年的努力，我们肯定也会走向以经营型主体为主来建设现代农业的道路，与之相适应的就是要推进土地的有序流转。

三产融合是重中之重

第四个特征就是农业农村经济进入三产融合的新阶段。我国现在人均GDP达到将近8000美元，实际上超过5000美元以后，城乡居民的消费结构、消费方式都在发生迅速的变化。原来恩格尔系数比较高，主要收入用于吃穿消费，GDP提高以后恩格尔系数快速下降，人们有大量的钱可以用于消费加工制品、旅游文化等，所以从居民的消费结构来看，对于工业制品、休闲旅游的消费需求快速增长。从农业转型升级的要求来看，要提升产业化水平、提升竞争力、提升质量效益必须做到两个延伸：一个是把产业链纵向延伸；另一个是横向扩展，把农业从单一的生产性功能向文化功能、观光功能、休闲功能等多功能扩展。所以现在这个阶段从各方面来看都需要三产融合。

三产融合主要有两个重要领域：一是加工业，二是休闲农业。加工业应注重优化结构，大力调整和压缩生产能力严重过剩的一些产业。据了解，我国屠宰生产能力为13亿头，实际上每年不到3亿头；大米小麦加工产能利用率只有40%左右，属于严重过剩。而农产品的初级加工、产后初级加工，是一直被忽视的行业。随着收入水平提高，大量的餐桌食品应该靠工业化提供，但是我们现在的工业化水平大概不到20%，而发达国家已经达到70%以上。同时带来的食品安全问题也持续备受关注。

休闲农业怎么发展？休闲农业是一个新的产业，要防止一哄而起，盲目发展，同质化的发展。在“十二五”休闲农业发展规划的时候提出了要根据各地的资源禀赋、基础条件、市场需求状况因地制宜的发展。当时规划五类地区优先发展：第一类是基础很好，需求旺盛的大中城市；第二类就是名胜景区周边，这些地区通过休闲农业发展进行差异化的互补；第三类是少数民族地区；第四类是依山傍水的自然生态区；第五类是产生特色农业区。

农业支持保护政策需要创新调整

第五个特征就是农村改革进入攻坚克难的新阶段。新一轮农村改革实际上面临两难甚至多难的境地。现在一些改革都是在工业化、城镇化深入推动，工农和城乡关系明显失衡的情况下开展的。既要调整农村内部相关关系，还要进一步考虑四化同步的问题。比如土地制度改革，实际上就是利益再调整，在农民、地方政府、开发商这些环节中就会出现利益方面的问题。***总书记曾强调必须要守住底线，不能把集体经济组织改没了，不能把农民收入改低了，不能把粮食产量改下去。那么必须要坚持市场化的改革趋向，不能回到计划经济的老路上去。最后还必须因地制宜试点先行，通过试点探出路子，取得一些可复制的经验之后再推广。

第六个特征就是农业支持保护政策进入一个创新调整的新阶段。自2003年开始到现在，十多年来形成的补贴政策、价格政策等农业支持保护政策，对于保障粮食“十二连增”，农民收入增长“十二连快”起到了重要作用。随着国际国内经济环境的变化，市场价格的变化，很多政策不得不进行创新调整。补贴政策像挤牙膏一样针对一些问题逐步挤出来，虽然总量不少、数量不小、种类很多，但需要对它进行更加完善的顶层设计。把农业补贴按照功能进行科学分类，每一个类别的农业补贴应该有明确的指向、目标。

财政支农方式进行更多调整，利用财政资金撬动社会资本投资农业。我们在农村改革实验区做了一些探索，一部分资金补给龙头企业，另一部分资金也补给龙头企业，只是这一部分资金细化到集体，建立有效的利益连接机制，在企业发展的同时增加集体和农民的收入。

第七个特征就是指导农业农村工作的方式方法进入调整新阶段。以前指导农业生产更多的方式是下达各种各样的指令性指标、计划，而现在这个阶段我们要更多运用法制思维、制度的办法、信息化的手段以及媒体力量来指导生产推动工作落实政策。在政策上要探索国家调控市场办法，由市场来引导市场。在工作方式上要把握规律，更多的采取政府引导和服务新型主体，通过新型主体再辐射带动周边，这样才能把国家政策、市场信息传递给农民，而不是一厢情愿的做到政策、信息进村入户。在内容上要完善产业政策，开展及时准确的信息负责，搭建公共平台，强化执法监管。

依法治理是保障

最后一个特征就是农业农村进入依法治理的新阶段。如今现行有效的法律已经达到44部，农业部门的规章也有几百个。随着我国的经济转型发展，法制在治理农业农村方面的作用日益凸显，这就需要我们更多应用法律思维和方式手段加强应用。我认为有以下几个需求：

第一，是农业农村转型升级需要法制保障。改革开放十多年来出台了一系列政策，但这些政策没有上升到法律层面，没有以法的明确性、稳定性、强制性规定下来，以此保障农业各项政策的长久不变。

第二，从维护农业生产秩序来看，随着农业市场化的不断提高，产销量旺的同时违法生产经营、违法添加现象仍然层出不穷，这也迫切需要一套法制来维护正常的生产经营秩序。

第三，从保护环境的角度来看，必须依靠法制加强资源环境的保护，以减少破坏生态、环境的现象。

第四，从农村利益格局调整来看，也需要通过法制建设来保护农民的利益。在改革过程中各种利益的冲突不断加剧，城乡一体化的加快推进势必要带来城乡居民利益调整，农村新兴主体的发展和工商资本的进入以及伴随着农业产业链条的不断延长，农民和各种主体之间的利益关系也变得复杂。争地、拆迁、资源开发、环境保护等方面的群体性冲突层出不穷。面对格局调整的新形式只有加强法律法规的完善，依法调整各方面利益关系，才能真正保护农民的合法利益。

第五，农村社会结构的快速变动也必须依靠法制来加强相应制度建设。改革开放以前传统农村的封闭性被打破，现在的农民不是传统意义上的农民，农村也存在多种行业多种阶层，这种情况下仍依靠乡规民约来治理乡村显然不行。

第六，农民思想观念发生深刻变化，参与意识、法律意识、监督意识都在增强，这也需要通过完善法律让农民更多参与，来达到社会共治。

（本文根据作者在“2016中国农业发展论坛”上的演讲编辑整理而成，未经本人审阅）