以精准扶贫保障合理退贫

文| 汪三贵



以精准扶贫保障合理退贫

文| 汪三贵

贫困人口和贫困地区的持久脱贫是一项艰巨的任务，返贫也是一个常见的现象。要保持脱贫效果的可持续性，需要建立贫困退出后的激励机制，在脱贫后继续扶持，巩固脱贫成果。

汪三贵

中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师；中国人民大学反贫困问题研究中心主任

改革开放以来，我国不仅实现了持续的高速经济增长，也取得了大规模的减贫成就。联合国2015年《千年发展目标报告》显示，中国农村贫困人口的比例，从1990年的60%以上下降到2002年的30%以下，率先实现比例减半，至2014年已下降到4.2%。中国对全球减贫的贡献率超过70%。然而，在我国经济高速增长的同时，收入分配的不平等程度也在不断扩大，剩余贫困人口的贫困度越来越深，贫困人口依靠经济增长和区域性扶贫开发脱贫的难度越来越大。

为贯彻落实《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和中央扶贫开发工作会议精神，确保脱贫攻坚有序进行，中共中央办公厅和国务院办公厅最近印发了《关于建立贫困退出机制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了贫困退出的指导思想、基本原则、退出标准和程序以及工作要求，为全面完成2020年脱贫的目标提供了科学的指导。

贫困退出的对象主要包括贫困人口和贫困户、贫困村和贫困县。从上世纪80年代中期开始，我国农村扶贫开发的主要对象是贫困县。贫困县的数量已经从1980年代的约330个增加到1990年代的592个，并且进一步增加到目前的832个（包括扶贫工作重点县和片区县）。在贫困人口大规模减少的同时，贫困县的数量却大幅度增加。主要原因是中央和地方政府对贫困县的扶持力度很大，被认定的贫困县都不愿意退出，而部分发展水平较低的非贫困县不断地被确定为贫困县。中央决定所有贫困县到2020年全部摘帽，解决区域性整体贫困问题。贫困县的退出也是中国的扶贫开发从以区域为重点转向以户和人为重点的精准扶贫方略实施的必然结果。

要保证贫困退出的科学性和合理性，就需要有明确的退出标准。贫困户和人口的退出标准在《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》中就有明确的规定，即脱贫的标准就是达到“两不愁”（不愁吃、不愁穿）和“三保障”（保障义务教育、基本医疗和安全住房），人均纯收入达到和超过国家确定的贫困线（2015年为2800元）。贫困村的退出标准为村级的贫困发生率降至2%以下（西部地区降至3%以下），同时也要考虑村内的基础设施、基本公共服务、产业发展和村集体收入等方面的状况。贫困县退出的标准是贫困县贫困发生率降至2%以下（西部地区降至3%以下）。在退出标准方面，目前面临的主要困难是一些指标的具体化和如何获得准确的数据。例如，贫困户在吃、穿、住、教育和医疗方面到底应该达到什么标准就算解决了“两不愁”、“三保障”的问题。在缺乏大规模抽样调查的情况下，村一级和县一级的贫困发生率如何计算才能保证其可靠性，农户的收入数据如何获得。这些都是非常具有挑战性并且亟待解决的问题。

脱贫攻坚是一项系统性工程，也是一项艰巨的任务。贫困退出是脱贫攻坚的成果的具体反映，是一项严肃的工作，来不得半点虚假，做好贫困退出的程序和监督机制至关重要。中央反复强调要坚决防止扶贫弄虚作假和“数字脱贫”。贫困户的退出强调自下而上，由村两委组织民主评议后提出退出贫困户的名单，由村两委和驻村工作队核实，并且要得到贫困户的认可后在村内公示。民主评议是在收入等指标很难精确测定的情况下缓解村内矛盾比较有效的方法。贫困村退出的主要程序是，在乡镇内公示、在各村无异议的情况下确定退出。贫困县的退出需要由本县的扶贫领导小组提出，经市扶贫领导小组初审，省扶贫领导小组审核后在省内公示；最后由国务院扶贫领导小组组织专项评估后，对符合条件的贫困县交由省级政府批准退出。程序的透明、意见的听取和反馈、核查和评估的独立公正是防止弄虚作假、“数字脱贫”必不可少的保证。

贫困是一个复杂的社会经济现象，受地理、生态、资源、气候、历史和文化等多种因素的影响。贫困人口和贫困地区的持久脱贫是一项艰巨的任务，返贫也是一个常见的现象。要保持脱贫效果的可持续性，需要建立贫困退出后的激励机制，在脱贫后继续扶持，巩固脱贫成果。另外，扶贫攻坚工作做得好、脱贫成效显著的地方也需要一定机制鼓励优先退出。因此，中央明确坚持正向激励的原则，贫困人口、贫困村、贫困县退出后，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减。一些省对先脱贫的县有奖励政策，并且脱贫越早，奖励越大，从而起到激励先进、鞭策后进的作用。

为了实施精准扶贫方略，保证现有贫困标准下剩余的5575万农村贫困人口到2020年全部脱贫，我国政府正在进行一系列的扶贫机制创新。在精准识别方面，从2013年开始对所有贫困家庭和人口建档立卡并纳入全国性的扶贫信息系统，每年根据实际情况进行动态调整。在精准扶持方面，实行“五个一批”的扶持方式：一是通过产业发展和就业扶持一批贫困人口，重点探索如何将贫困户纳入现代产业链中，解决贫困农户经常面临的技术、资金和市场等方面的困难。二是通过移民搬迁将生活在偏远和生态环境恶劣地区的贫困人口异地安置，改善他们的发展环境和条件。三是通过生态补偿、退耕还林补贴等方式扶持一批贫困人口。四是通过教育扶贫帮助一批贫困人口。主要措施包括发展贫困地区的学前教育，让贫困家庭的学生免费上高中和职业技术学校，并给予生活补贴。五是通过社会保障措施扶持一批贫困人口，包括广覆盖的最低生活保障、农村合作医疗、大病保险和救助以及养老保险等措施。在扶贫资金管理方面，重点改革资金管理体制，加强资金整合，把扶贫资金的管理和使用权下放到县级政府，扶贫项目和扶贫方式由县乡政府根据实际情况自主确定，以满足千差万别的扶贫到户项目和资金的需要。