地方公共文化服务效能的现状与影响机制

[摘要]党的十八大以来中国构建现代化公共文化服务体系的各项举措成效显著，然而受制于多种因素影响，地方公共文化服务体系的构建与改革遭遇效能不足的瓶颈。基于公共文化服务供给的全流程审视，构建起对象识别、需求表达、服务供给、效能评价等维度的影响机制，优化公共文化服务效能提升的路径。

[关键词]公共文化服务;效能;影响机制

[中图分类号]G123

[文献标识码]A

优质的公共文化服务是人民美好生活的重要组成部分，是现代化公共服务体系构建的应有之义，关系文化强国之建设，塑造国人文化之自信。地方公共文化服务效能是指“市-县-乡镇-村”四级尤其是广大乡村基层地区公共文化服务供给的效率与效果，侧重投入产出的比较和本质目标的实现。当前，提质增效成为公共文化服务供给的现实需要，其效能及优化策略成为研究热点，具有持续深入探讨的广阔空间。

1问题剖析：地方公共文化服务效能的现状

1.1现代化公共文化服务体系的构建成效

党的十五大首次区分文化发展领域为公益性文化事业和经营性文化产业，党的十六大首提“公共文化服务”。中国对公共文化领域的界定大致经历了公益性文化事业、公共文化服务、公共文化服务体系、现代公共文化服务体系的演进历程。这蕴含着中国公共文化服务的基础定位从“文化福利”向“文化权益”，从公益事业性保障向基本广覆盖、公共民生性服务转变，并以公平全覆盖、体系化治理，即“文化治理”为发展目标。

中共十八大以来，中国积极构建现代公共文化服务体系，提高居民文化素养，推动文化惠民落到实处，奏响文化惠民新乐章。总体上初步形成现代公共文化服务体系的制度框架，公共文化资源配置向基层倾斜，公共文化产品供给多样，呈现出整体推进、重点突破、全面提升的良好态势。

1.2地方公共文化服务效能的现状

现代化公共服务体系构建离不开地方公共文化服务效能的发挥。当前，中国地方公共文化服务已初步建成“以县城区文化馆、图书馆为龙头，以乡镇文化站为枢纽，以村级文化室和农家书屋为阵地，以文化中心户为基础的公共文化设施网络”。在文化强省、文化活县、乡村振兴等战略实施下，各市县公共文化服务供给效能总体提升，不断满足新时代人民精神文化需求。主要体现在：基础文化服务设施建设提档升级，完善了文化服务网络;文化惠民工程效果良好，群众文艺活动精彩纷呈;公共数字文化服务建设加强，共享互通提升了服务效能。

诚然，基于县域层面的公共文化服务供给情况良好，即县城区内三馆建设、社区公共文化服务效能显著，参与度好、满意度高。但乡镇街道辖区内公共文化服务基础设施利用、活动开展稍次之，于部分远离乡镇政府行政办公区的偏远乡村而言，当前公共文化服务仍然存在效能不足问题。

一是文化服务目标人群识别不精准。其一，服务目标群体识别不精准，忽略了边远地区或特殊群体的文化权益及需求，偏离文化服务公平全覆盖的发展目标，导致贫困户、特殊人群的差异性文化需求得不到满足，总体获得感不高。其二，服务对象迫切文化需求识别不精准，忽略了文化需求的个体差异和层次动态发展，群众参与度不大、群众满意度不高。如村庄文化中心设有农家书屋但利用率和借阅率低，原因在于当地村小师资力量淡薄，大多留守儿童在乡镇以上小学就读且家人为了便利在镇上或县城租房陪读，因此农家书屋实际受众群体小。

二是文化服务基础设施建设同质化。其一，资源配置不均衡，乡村地区资源投入分散、傾斜投入比例不足、政府驻地辖区与其他地区配置不均衡，以及仅仅为了应付硬件考核指标的基本设施同质化建设无法解决文化服务基础先天不足与迫切需求增长的问题。其二，供给内容标准化、供需矛盾突出、效能不足，标准化建设、统一“送”服务，忽略地区差异、个性需求，设施长期闲置空转或被占作他用，服务实效差、满意度不高。如乡镇文化广场基本得到“广场舞”或“文化下乡”有效利用，而偏远村庄的文化广场缺乏动员组织闲置为晒谷场，多数电子阅览电脑设备用于村两委办公或闲置等现象明显;同时，除每村必有的综合文化服务中心建筑配置外，文化服务中心内硬件资源配置存在偏远农村不如乡镇周边农村的现象。

三是文化服务产品供给单一化。其一，供给主体单一化，工作服务人员数量不足、素质不高，而非政府组织与公民个体参与度不足、满意度不高。其二，供给方式单一集中、供需矛盾突出，行政化特征明显、互动反馈不足，文化产品单一、创新性不足、与需求契合度不高，导致文化活动开展参与度不足、满意度不高等。如乡镇专职文化工作人员人数少且多为年老退休干部，农家书屋或综合文化服务中心配备专职人员由村领导班子及两委班子成员兼职担任，文化程度低，缺乏有效管理;而有些村庄除了每年露天电影放映外，较少有其他文化产品的供给，且由于宣传不足及居住分散限制，参与度不高，小卖部聚集喝茶聊天、打牌消遣成为村民日常生活娱乐方式。

究其本质，以上问题存在的原因主要在于中国地方公共文化服务形成“政府主导式供给的常态化发展模式”，即县域及周边瞄准下的“大水漫灌式”扶持和“统一标准化”建设。这种回应上级行政任务而非民众文化需求的“行政式”文化供给逻辑，服务意识不够、需求表达不足、多元参与缺失，导致供给精准度不足、供需结构性错位。

2效能提升：公共文化服务效能的影响机制

基于地方公共文化服务效能现状与问题的分析，当前公共文化服务效能痛点在于服务意识不够、需求表达不足、多元参与缺失。因此，探究地方公共文化服务效能影响机制的构建，有必要对公共文化服务供给全流程再审视，可从对象识别、需求表达、服务供给、效能评价等维度着手。

2.1精准的文化服务目标群体识别机制

一方面，建立科学的公共文化服务目标群体精准识别机制。精准把握区域、对象差异化的特征，前期对差异化的地区及其重点服务群体、特殊服务群体，依据指标体系进行精准识别，确定一镇一村服务对象的典型特点、文化习俗传承的主要特色，为后期文化服务供给、品牌产品打造奠定精准化基础。例如，要对当前乡村地区居住分散、需求多元且作为劳动力净流出地所具有“孤寡老人、留守妇女儿童多”的人口特点进行准确把握。另一方面，建立动态调整的公共文化服务目标群体精准识别机制。定期对区域服务对象群体变化、人群文化需求变化进行实地核查、更新调整，以便促进公共文化基础设施建设、产品服务供给的与时俱进，切实反映当下实际文化需求。如随着城镇化进程加快，整体文化程度不高成为乡村地区服务目标群体的主要特点，而传统习俗、工艺文化保护与发展逐渐成为重点需求。可见，精准的文化服务目标群体识别机制很大程度上影响着公共文化服务的有效供给，进而影响公共文化服务的效能提升。

2.2畅通的公共文化服务需求表达机制

第一，建立多方参与的文化需求信息收集机制。政府部门联动社会非政府组织、文化专家、志愿者、文化宣传员等参与，深入调查研究，通过文化爱心信箱、文化楼栋长/网格员等多种渠道定期与不定期、集中与分散相结合全面收集服务目标群体的文化需求信息，如“引入公共文化服务听证制度、民意征集制度”准确把握目标群体的需求意向。第二，构建充分动员的文化需求积极表达机制。充分的宣传和引导使得群众增强参与观念和表达个人意愿的能力，积极表达个人利益需求及发展愿景、参与文化建设，如文化宣传员定期进行文化政策服务、反馈渠道的宣传普及。第三，建立科学有效的文化需求反馈回应机制。对收集的各种需求信息进行甄别、校正，确保目标群体需求信息合理有效，并对结果定期反馈，如对文化项目建设建议的可行性邀请专家和相关部门科学论证。由此可见，畅通的公共文化服务需求表达机制影响文化服务全过程，是服务对象群体积极参与公共文化服务体系建设的过程，实现文化供给系统“以需定供”的良好互动。

2.3多元共治的公共文化服务供给机制

一是构建服务导向的公共文化服务政府供给机制，转变县域瞄准模式下的公共文化服务供给逻辑，树立公平、服务原则。一方面优化财政转移支付制度以加大边缘乡村公共文化资源投入，增加文化建设资金、规范专项转移支付比例与资金流、提高资金使用效率，充实文化人才编制、重视教育培训。另一方面基层文化工作者树立群众顾客服务导向意识，充分考量服务目标对象的时间成本阻碍、功利性价值取向、享乐价值倾向，打造精准供给服务，注重服务需求反馈，创新形式内容。

二是构建多元参与的公共文化服务社会供给机制。依据公共文化服务产品性质，保证基础权威型供给的前提下，注重商业型供给、志愿型供给的引入，打破企业等社会组织、民间资本的市场准入壁垒，启动、畅通民办文化新机制。建立相应的政策支持、精神激励、监管机制，激发企业、非政府组织参与公共文化服务供给的积极性;县-乡镇-农村三级联动共振、优势互补，有望促进公共文化产品服务供给的多样化，满足地区差异化特点、对象差异化需求。

三是构建公共文化精神培育的群众自主供给机制。群众文化需求不是简单接受享用文化成果，更重要的是参与创造文化成果，广大人民群众是地方公共文化服务的直接需求者，是效能变革的关键因素。发展乡村教育、强化文化宣传，提高群众自主供给文化需求的意识和主动性;扶持乡村业余文艺集体、传统习俗和工艺的传承;以乡村公共文化服务基础设施建设为依托，鼓励广大农民群众自办乡土文化活动，提供支持、评比表彰、进行巡演等。

由此可见，随着政府行政治理化趋势、社会治理结构多元化发展，建立政府主导、公众参与、市场竞争、多元共治的公共文化服务模式是当前公共文化服务效能提升的关键环节。

2.4健全的公共文化服务效能评价机制

一方面，重构科学灵活的效能评价指标体系。改变当前以公共文化设施建设标准化和规模为核心的单化硬件指标考评体系，以需求导向为核心，群众满意度、服务精准度、社会参与度为基本原则重构效能评价指标框架。建立以“政府投入、公共文化基础设施规模、公共文化服务队伍规模、文化活动规模、社会参与、群众满意度”为基本维度，权重比例偏向“公共文化软指标（服务品质、社区功能、文化价值功能等）、供给过程表达反馈、群众满意度和社会参与度”指标的多维评价指标体系，同时注重时空差异导致的指标的差别化设计和动态调整。

另一方面，优化严格落实的效能评估监督奖惩机制。评价主体是效能评价的关键因素，决定标准选择和结果有效性，因而需推进评价主体多元参与，尤其重视服务目标群体在其中的参与和监督作用。评价过程是效能评价实施的核心环节，需对参与评价的群体進行专业化培训以保证定性指标涵义领悟、公平统一，需接受公众监督并做好信息公开以保障评估客观、公正，可借助“信息网络技术，建立电子化效能评价系统，为参与主体提供便捷高效的评价手段”。评估结果运用是效能评价目标实现的手段，缺乏与之相衔接的资源分配、奖惩配套措施的评价机制成效大打折扣、流于形式，因而需完善效能评价配套措施，使之与财政转移支付、官员晋升机制挂钩，调动公共文化服务效能提升的积极性。

3结论与展望

地方公共文化服务效能的现状，成效显著但局部严重不平衡。在政策导向、改革措施推动下，地方公共文化服务效能取得总体进步：从效能构成原则看，体现在群众满意度、社会参与度的提升;从效能构成基本维度看，体现在文化服务基础设施、产品供给的数量、质量与覆盖面。其次，呈现行政区划差异特点一行政层级递减传递趋势，即县域城区>乡镇>农村，效能总体提升区域主要在于县域城区，乡镇-村两级公共文化服务效能提升不足。第三，呈现行政驻地中心特征-以层级政府驻地所在地为中心的差序递减趋势，即各级政府驻地所在地为中心，其周边地区在公共文化服务供给及效能上得到更多的提升，而越是远离驻地中心效能越不足，如乡镇-村两级尤其是贫困边远农村地区仍然面临效能不足的严重困境。第四，当前政府主导式供给的常态化发展模式下，局部效能不足主要表现在文化服务目标人群识别不精准、文化服务基础设施建设同质化、文化服务产品供给单一化。

地方公共文化服务效能的影响机制，基于供给全流程的多维度构建。公共文化服务效能提升受供给全流程各环节的影响，其中，“精准的文化服务目标群体识别机制”是效能提升的前提基础，很大程度上影响着公共文化服务的有效供给。“畅通的公共文化服务需求表达机制”是效能提升的助推器，贯穿文化服务全过程，发挥着使服务对象积极参与过程建设、实现文化供给系统“以需定供”良好互动的重要作用。“多元共治的公共文化服务供给机制”是效能提升的关键环节，直接影响公共文化服务效率与效果的呈现，影响公共文化服务效能实现。“健全的公共文化服务效能评价机制”是效能提升的重要保证，是公共文化服务效能持续提升发展的动力所在。

毋庸置疑，随着国家治理现代化趋势、社会治理结构多元化发展，公共文化空间布局优化与效能提升成为构建现代化公共文化服务体系的发展趋向。而建立政府主导、公众参与、市场竞争、多元共治的公共文化服务模式是当前乃至未来公共文化服务效能提升的关键，是值得进一步探究的议题。

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[收稿日期]2020-08-13

[作者简介]叶盛（1996-），男，江西吉安人，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策。