可持续发展视角下农村最低生活保障制度问题及对策研究

李英华

[摘要]农村最低生活保障制度是我国改革开放以来对农村低收入或者是无收入群体社会救助的一项重要制度。由于我国农村人口的庞大性，农村低保人群基数较大，对农村低保群体的最低生活保障能够保障该人群的基本衣食住行需求。在我国重视民生事业发展的背景下，农村最低生活保障制度是否能够坚持其可持续性并在可持续发展的情况下保证农村贫困人口健康生活是值得我们去深入探索的问题。因此，需要对其可持续性进行研究，以铁岭市S村为样本，从对象划分、资金管理、低保水平等方面分析和研究农村最低生活保障制度存在问题并提出建议对策，使其达到可持续性发展。

[关键词]农村最低生活保障制度;可持续发展;对象划分

[中图分类号]F323.89

[文献标识码]A

1 农村最低生活保障制度概况

1.1 含义及补助标准

农村最低生活保障制度是中国政府根据农村居民家庭成员的年平均收入低于当地最低生活保障标准并保障农村居民基本生活的制度，标准是当地县级以上政府根据家庭成员收入、物价体系等因素规定补助费用。据统计，到2019年年底，全国农村低保平均标准是5336元，而2019年，辽宁省农村低保平均标准足每年4659元，低于全国低保平均水平677元。说明全国各地补助标准不一致，东部地区补助标准相对较高。同时，各地农村最低生活保障根据各地区经济发展水平与生活水平相协调，进行适度调整。

1.2 农村低保制度特殊性

1.2.1 保障对象具有特定性

根据相关法律政策规定，农村最低生活保障的对象是“家庭人均收入低于最低生活标准的农村贫困人口”（徐婉心，2015）说明只有满足这个要求才可以申请农村低保，农村最低生活保障对象是特定的，通过对家庭收入严格核算在经过严格的申请审核过程，确定农村低保对象。

1.2.2 保障标准的特殊性

农村低保制度是一项满足农村生活困难人口基本生活基本制度，一切都以保障贫困人口基本生活为准，应根据当地的最低生活标准来制定，不能盲目更改和调整（王政萍，2014）。根据当地最低生活标准制定保障标准，保障标准太高或太低都是不合理的，容易造成攀比和农村低保户基本生活水水平得不到有效保障现象。所以保障的标准具有特定性，要根据当地的最低生活标准来制定。

1.2.3 保障主体具有特定性

国家的法律对于居民的救助有明确要求，我国居民在年老、疾病或者失去劳动力的情况下，有从国家或社会获得物质帮助的权利（师岩冰.2014）所以农村居民在失去劳动力且家庭平均收入低于当地最低生活保障标准时，可以从政府获得救助。财政部、民政部《关于印发城乡最低生活保障资金管理办法的通知》（财社[2012]171号）中规定， “城乡低保资金的筹集渠道包括各级财政预算安排的资金、社会捐赠收入等”（财政部，民政部，2013）。但社会捐助只是农村低保资金筹集的渠道，并没有明确规定社会对农村贫困人口救助义务，所以保障主体只能是政府，具有特定性。

1.3 财务管理

我国农村低保制度资金主要是由地方政府提供，地方财政为农村最低生活保障制度成立专门的账户，成立专项资金。由省级民政厅负责监督审核，资金是由国家财政、省财政和地方财政共同给予。各级政府的资金都要由财政部门结合实际情况将低保资金列入预算，并经上级财政部门的审核。在对低保资金进行预算过程中要考虑到诸多因素，包括经济社会发展水平、地方财政分配情况、低保人群基数大小等。合理有效地安排农村低保财政支出，有助于减小地方政府财政负担。

1.4 S村低保运行情况

S村有485户，居民共有1900余人，截止到2019年共有低保户35户。从S村村支书关于低保户的情况了解到，S村近两年来，低保户家庭在逐渐减少，在地方政府的补助和帮助下，许多低保户已经能够满足最低生活需求，生活条件有所好转。

铁岭市经济发展对农村低保有很大的影响，各乡县政府认真落实农村低保制度，农村低保工作在2017年到2019年间取得很大的成就，2017年农村低保发放标准在每年4300元，在经济的平稳运行态势下，截止到2019年，铁岭市农村低保标准提升到每年7140元，农村低保人群生活水平明显得到改善。铁岭市农村低保制度的有效实行是打赢脱贫攻坚战的稳定基础。

2 农村最低生活保障制度存在的问题

2.1 低保对象标准难以界定，对象瞄准缺乏可持续性

目前，我国关于农村低保对象标准的评定，是根据家庭成员年平均收入低于当地乡镇最低生活保障的，可以申请低保，但是对于农村居民收入情况进行统计存在特殊性和模糊性，极有可能出现漏保和误保现象。由于农村居民受教育程度较低、消息闭塞等问题，有些贫困居民符合申请低保标准的但没有及时申请，造成救助對象瞄准不准确。对于那些瞒报家庭成员实际收入的，为了骗取低保而进行违法、违规行为的，当地基层负责低保工作人员应深入了解并防止此类事件发生。由于工作人员对农村居民收入核定复杂性、农村居民对低保政策熟知度低等不确定性因素的存在，导致对农村低保对象瞄准缺乏可持续性。

2.2 农村最低生活保障制度资金筹集渠道单一，缺乏可持续性

我国农村低保资金主要是有国家财政、省级财政和地方财政共同承担，根据各省市不同经济发展情况，决定农村低保对象的不同救助标准。在我国，农村低保资金来源主要是地方财政。首先，农村低保保障标准的提高会出现地方财政支出资金困境，据统计，2019年全国农村最低生活保障标准是每年5336元，铁岭市农村最低生活标准是每年7140元，如果中央财政不对地方财政进行补贴，地方财政将陷入到占用其他资金或者是资金短缺的问题。这就很难保证铁岭市的农村居民基本生活，同时地方财政也会增加负担。二是社会对农村低保的关注度低，政府缺乏对农村低保政策的宣传，并且，农村居民受教育程度低，对农村最低生活保障制度的见解较浅，负责农村低保的工作人员工作力度不到位，使得农村低保资金筹集渠道单一，缺乏可持续性。

2.3 农村最低生活保障救助标准低、地域间差异大

在我国，由于东部地区较发达，对农村低保对象的救助标准已经超过国家平均低保救助标准。截止到2019年，北京市的农村低保补贴每人每年为13200元，上海市为每人每年12840元，铁岭市每人每年为7140元。由于我国城乡低保实行的是双轨制，在城乡二元体制下实行差别对待，农民因为有土地承包经营权，在某种程度上可以自给自足，要达到最低生活标准不需要太高的花费，城市居民没有土地承包经营权，所以，对城市的低保对象补助金要比农村高，而农村低保对象的最低生活保障金和城市相比差距较大。由于农村居民可以通过种地来缓解生活贫困，因此，农村低保人群较城市低保人群多一些生活负担。而也有许多低保人群过度依赖国家给与的低保补贴而不愿意再通过自身劳动去获得生活费用，导致低保人群基数增加，给地方财政增加压力。

3 促进农村最低生活保障制度可持续发展对策建议

3.1 明确救助对象性质，健全申请审核机制

首先，应该明确农村低保救助对象有哪些人群。在我国，农村低保可以分为以下三类人群：一是完全丧失劳动能力或生活自理能力，家庭收入几乎为零的极度贫困家庭;二是因年老、残疾、患重特大疾病或长期慢性病等原因，丧失部分劳动能力，并且，家庭成员年平均收入低于当地最低生活保障的家庭;三是一般保障低保户，由于一些其他的原因造成家庭年平均收入低于当地乡镇最低生活保障的家庭。政府应该对满足以上条件的人群进行核实并保证其最低生活保障。政府应加强宣传关于申请低保的流程和审核机制。农村低保申请主要有以下几步：第一步，以家庭为单位，向户籍所在地提出书面申请，由当地政府对申请人家庭经济和实际生活情况初审、评议和上报;第二步，当地政府对申请人的情况进行审核和上报;第三步，当地政府对上报的农村低保对象完成审核并公布。地方政府应该加强监督审核，在审核过程中，接受人民群众的监督，使工作透明化、公平化。

3.2 拓宽资金筹措渠道，规范低保资金管理

要建立稳定的资金筹集渠道，首先，需要充分发挥政府的主体作用，需要整合中央财政和地方财政之间相互协调。中央财政应加大对地方财政资金扶持力度，保证农村低保对象的基本生活需求。其次，积极引领社会慈善事业募捐。我们国家自古以来就有互帮互助的优良传统，但是由于没有规范组织机构来筹集捐款，许多非政府组织对资金捐赠产生不信任，因此，政府必须制定一套完整的政策和法规，对民间的捐赠行为进行规范和指导。最后，农村低保资金的管理是一项亟待解决的问题。对农村低保资金的管理不仅关系到资金的安全，还关系到贫困农村居民的生存利益。这就需要采取切实可行的方法来加强对社会保障资金的监管力度。不仅要发挥有关部门的主导作用，同时还需要社会对其进行监督，做到资金管理的明细化、透明化。

3.3 整合地方社会资源，缩小地域间差异

首先，适度提高救助标准，地方政府根据当地经济发展水平和生活水平及物价指数平衡救助标准，确定农村低保对象数量，保证农村居民最低生活保障。其次，整合地方社会资源，由于我国目前的经济发展进入新常态阶段，中央财政资金对社会救助的拨款涨幅不会太大，提高农村最低生活保障制度的标准可以从当地着手，加大对农村低保对象的关注度，满足他们的物质需求，缩小地域间差异。

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