应急管理：中国面临的挑战

刘建

[摘要]通过对中国突发事件的文献回顾，系统地阐述目前我国突发事件面临的挑战，并以重大突发事件Y市Z县的煤矿事故为实证研究对象，来说明突发事件的常态性以及应急管理体系建设的必要性。最后，在解析我国现有的应急管理理念和系统设置的现状基础上，结合发达国家的应急管理经验提出建立我国应急管理体系的政策建议，实现突发事件治理能力的大跨越。

[关键词]突发事件;应急管理;政策建议

[中图分类号]D631.43

[文献标识码]A

1 引言

党的十九大报告指出，树立安全生产的发展理念，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大事故，提升防灾减灾能力。近年来，一系列重大灾难类突发事件频繁发生，生产安全面临巨大挑战，给群众的生命财产安全带来极大威胁，造成严重的社会影响，引起各级政府的高度重视。事故灾难是与人的生产生活活动相关，相较于自然灾害更易把控，而事故灾难的频繁发生，暴露出应急管理的深层体制性问题，需要对事故背后的深层原因进行挖掘，倒逼政府改革。本文选取Y市Z县煤与瓦斯重大突发事故为案例，针对Y市中小型煤窑已经关闭，大型煤矿的开采已经实现智能化、自动化的监管前提下，还会发生此类煤矿事故。基于此，本文主要探讨几个问题：结合具体案例来探讨重大灾难类事件应急管理面临的挑战？存在何种困境？通过案例反思来优化应急管理的整合路径，提升应急管理体系水平及现代化。

2 文献回顾

一般认为，首次将“危机”作为一个学术概念引入研究领域的是美国学者赫尔曼（Charles Hermann），他将危及界定为“一种情景：1.威胁到决策主题的最高目标;2.在情景改观之前有限的反应时间;3.发生出乎决策主体意料的事件”荷兰学者罗森塔尔（Uriel Rosenthal）将危机重新界定为“一种对社会系统的基本结构和核心价值规范所造成的严重威胁，在这种状态下，由于高度的不确定性和时间压力，需要作出关键性决策。”随后，大量的学者关注的是危机及其管理的完整过程，如奥古斯丁（Norman R.Augustine）的应急管理六阶段论——危机防范、危机预备、危机确认、危机控制、危机解决、学习;希斯（Robert Heath）的应急管理“4R”模型——缩减、预备、反应、恢复。

学者刘霞等以2003年“非典”事件为起点，认为“一案三制”作为我国突发事件应急管理建设的基本框架，还存在很多需要改进的地方。学者闪淳昌等，梳理美国应急管理机制建设的发展过程，认为突发事件的应急力量不能仅局限于政府部门，还要考虑将非政府组织、民营企业纳入其中。强调整合政府资源、社会资源及协调各方行动。学者张海波等认为危机由“单一”转向“复合”趋势，管理不再局限于“线条式”，目前针对单一灾种的管理框架并不能满足现实需要，缺乏全灾种规划。

3 Y市Z县煤矿事故案例分析

3.1 事故概述

不久前，Y市Z县发生煤与瓦斯重大突发事故。接报后，应急管理部领导第一时间到部指挥中心调度指导救援工作，视频连线该省应急管理厅、省煤矿安全监察局和省消防。随后，省应急厅领导立即与现场指挥部联线，调度事故详情，对应急响应和事故救援工作进一步部署。

按照上级指示，省政府和省应急管理厅、煤监局、能源局、公安厅、卫健委等单位负责人赶赴现场;Y市矿山救护队及周边县市单位携救援车辆、指挥车及相关救援装备赶赴现场，当地消防救援队伍出动多人及救援车辆，并已抵达现场开展救援。经初步核实，死亡十余人，仍有几人被困。

3.2 事故案例分析

相关资料显示，Y市Z县煤矿此前因无照生产经营原煤，被没收违法所得，应急管理部公布的“黑名单”中就有该煤矿，省煤监局下属分局曾到煤矿进行节前安全巡查，查出隐患7条，其煤矿生产失信行为包括检查中发现该矿井下存在隐蔽工作面、采用临时密闭逃避监管，通风系统不完善等问题。

3.3 反思总结

继Y市Z县煤矿事故后，该省召开全省安全生产工作电视电话会议，会议强调要牢固树立以人民为中心的发展思想，坚决扛起安全生产重大责任，切实加强各行业各领域安全生产，维护人民群众生命财产安全，营造安全稳定的社会环境。

会后，省安委办下发《关于深刻吸取Y市Z县重大煤与瓦斯突出事故教训扎实抓好集中整治和大排查大整治大演练活动坚决防范重特大事故发生的通知》，要求各地区、各部门逐一对照，遵照执行，不给非法违法行为任何生存的土壤和空间，严防非法违法生产经营行为酿成重特大事故，切实维护人民群众生命财产安全。

4 中国应急管理现状分析

为有效应对突发事件给群众的生命财产、政府的事务活动和社会的基本秩序造成的危害，世界各国都采取了相应的措施和对策来应对突发事件，而目前我国在旧有体制下成长的应急管理模式存在不少难题，在解决突发事件时常常捉襟见肘。

4.1 中国应急管理的立法现状

关于各种突发事件的有效应对，世界各国首先开展的工作就是制定相关法律规范，明确政府在处理突发事件中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和突发情境的法治原则。如土耳其、加拿大制定了对付各种公共紧急状态的统一的《紧急状態法》;美国则成立了联邦紧急事务管理署，该机构的职责是处理各种紧急事务。而我国对突发事件的对抗手段比较分散。从立法角度来看，我国先后制定了《传染病防治法》《防洪法》和《消防法》等专门性法律，不过这些法律具有很强的独立性，部门各自为战，在突发事件的应急处置上存在沟通、协调整合等多方面的难题。

4.2 应急管理的综合协调机构

发达国家根据所处的社会大环境，建立健全适应本国国情的安全决策机制和危机应对机制，囊括了减缓、准备、处置与恢复全过程，而政府在人财物的保障上也给予优先支持。我国在国家层面的实际运作中，仍缺乏调动各方资源的应急管理综合枢纽和协调机构，尚未建立起处理跨地区跨部门跨行业的协调机制，一旦需要动用各方资源的重大突发事件爆发，或是多种突发事件并发，可能会使政府在处理危机中不能很好地加以协调解决，从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。同时，突发事件的决策主要由相应的行政领导决策，往往存在地区主义、形式主义的问题，迟报、漏报、甚至瞒报紧急重大事件的情形比较常见。

4.3 應急管理的社会应对能力

突发事件是对一国社会应对能力的综合考量。美国在“9·11”事件中表现出的内在有序和恢复能力，不仅仅来源于其法治化程度，也取决于政府对全民危机教育的重视。在美国，有关于突发事件应急管理的课程，并且迅速成为一门新的学科得到重视。反观中国，我国的公民安全教育体系、公务人员的培训系统、危机意识和实际应对能力的训练十分匮乏，即使有也只是模拟演练，不够贴近灾害发生的真实情况，更无从谈及突发事件状态下的心理疏导、法律救助和心理援助。

4.4 应急管理的信息披露机制

突发事件所涉及的公共信息应该第一时间公开、透明地披露，降低公众获取信息的成本，稳定公众的信心，避免产生社会恐慌，引起社会动荡。随着全球化和信息多元化的演变，让政府对信息来源渠道的控制减弱，群众也能随时随地掌握突发事件发展演变的历史逻辑。然而，由于受到我国的行政体制约束，导致有些灾害发生地的政府为自己开脱责任和逃避法律制裁，阻挠媒体公正介入事件报道，不让公众了解危机事件真相。此外，在危机事件的报道中部分媒体出于对商业利益的追逐，人为制造热点、炒作新闻，增加阅读量与点击量，以此来博取公众眼球。

5 中国亟待建立现代应急管理体系

备豫不虞，为国常道。加强现代应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫工作，又是一项长期任务。一个国家现代应急管理体系现代化与否，直接决定了这个国家应付各种突发事件的结果和效率。

5.1 建立健全法律制度，使法律条文明细化翔实化

出台针对跨地区、跨部门、跨行业的突发事件的专门法律，严格制定政府在突发事件中的职权和责任，并赋予应急管理部一定的自由裁量权，法律条文的制定要科学合理、可操作、可执行，在广泛汇聚民智的基础上作出的。进一步深化应急管理部门机构改革，简政放权，梳理功能重叠职能交叉的部门，有重特大突发事件及时向中央成立的应急管理委员会报告，应急管理部在应急管理委员会指导下开展工作，其办公室设在应急管理部。

5.2 完善应急管理体制机制建设

在现有“一案三制”和国家应急管理部门的基础上，设立由中央和各级党政部门组成的应急管理委员会，平时负责制定应急管理重大政策，领导协调推动风险防范、应急管理体制机制和能力建设等工作;重特大灾害事件发生后，转化为应急指挥部，组织应急处置工作，从而保证政令畅通、协调有力、指挥高效。同时，要给地方政府在应急管理体系设计方面留出充分的创新空间，加强地方应急管理能力建设，提高应急处置的能力和现代化。

5.3 开展应急管理宣传教育，增强社会应对能力

必须重视全民的应急管理教育，一方面尽快开展包括党政领导干部应急管理能力的提高、专业应急管理队伍的建设、应急储备物资体系的优化等;同时对普通民众开展危机应对教育，了解各种灾难发生的科学过程，对突发事件预警预防、处置、恢复等过程开展教育，并掌握一定自我保护的方法，增强自救和互救能力。

5.4 深化突发事件新闻报道改革

当突发事件发生时，政府部门对事故的报道可以及时让民众了解事实真相、救援情况、维护社会稳定，营造社会正能量。深化重特大事件新闻报道改革，进行重特大突发事件的每日新闻发布会，回答记者提问，及时回应社会关切，介绍最新进展和取得成就及下一步工作重点，或有最新情况及时通过电视直播、广播、官方网站向公众发布，让政府的应急处置公开化、程序化、透明化，扩大公民的政治参与。此外，培养建立一批忠诚干净担当的新闻工作者，让他们独立于政府，为社会发声，做新时代的麦克风。

[参考文献]

[1]刘霞，严晓.我国应急管理一案三制建设：挑战与重构[J].政治学研究，2011（01）.

[2]闪淳昌，周玲，方曼.美国应急管理机制建设的发展过程及对我国的启示[J].中国行政管理，2010（08）.

[3]张海波，童星.中国应急管理结构变化及其理论概化[J].中国社会科学，2015（03）.

[4]陶鹏.中国应急管理纵向府际关系：转型、挑战及因应[J].南京社会科学，2015（09）.