基本农田“种树热”的现状分析和对策建议

高雯 邹艺

[摘要]受新冠肺炎疫情全球蔓延和沙漠蝗灾影响，全球粮食形势紧张，许多国家禁止粮食出口。目前要稳住国内向好的粮食形势，耕地“种树热”问题值得关注。随着城市化进程加快，农村劳动力流失，农资成本上升、土地种粮劳动力投入大，农民种粮积极性不高。种树省时省力，同时受到邻地种树“被迫改种”影响，大面积耕地种树之风日渐兴起。种树不仅滋生邻里矛盾，也会降低耕地质量，阻碍粮食规模化耕种，进而威胁国家粮食安全。对此，提出政府要健全法律法规、完善土地用途监管体系、种树处罚机制、加大种粮补贴力度，市场要推动粮食种植规模化机械化经营、发展现代农业，严守耕地红线、保护基本农田，保障国家粮食安全。

[关键词]种树热潮;跟随效应;国家粮食安全;耕地保护

[中图分类号]S28 [文献标识码]A

国土资源部曾在2019年发布《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》，其中提到“严守18亿亩耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，确保永久基本农田保持在1.031亿hm²以上”，明确随意破坏占用耕地要付出代价，加大了对耕地的保护力度。

基本农田是根据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。但近些年来受市场经济的发展和农业供给侧结构性改革影响，现在农民的主要收入来源被外出务工、养殖、种植果树或其他经济效益高的树种、种植蔬菜等代替，种植粮食反而不再成为人们的主要收入，日渐兴起的农田种树之风导致基本农田种粮面积减少。对基本农田“种樹热”这一现象进行分析，并基于现状提出解决措施。

1 耕地利用现状

自改革开放以来中国经济的腾飞使以传统农业为主的产业结构向以二三产业为主逐步变化，人口的职业也发生了相应的转变，城市型社会的发展需要大量的劳动力，相当一部分的农民进城谋发展，农村劳动力外流使大面积的优质土地闲置下来。以家庭联产承包责任制为主的土地制度出现了不适应市场经济的发展的情况，农民的土地情感逐渐淡薄，不再惜土如金，大多数的家庭会对闲置的土地进行流转。也有些家庭认为土地流转产生的收益微乎其微，于是出现弃耕抛荒的现象，且有愈演愈烈之势。农村耕地抛荒问题越来越成为乡村振兴战略下的一大障碍。经济欠发达的山区的抛荒要高于经济发达的城镇边缘地带，以种植粮食为主的地区的抛荒现象多于以种植经济作物为主的地区。

2 基本农田“种树热”现状分析

2.1 农资成本和人工价格提高，种粮成本上升

农业生产资料包括机械化农具、化学肥料、农药和农用机油等，近些年的国家统计局的相关数据显示，这些农产品生产资料的成本在2016、2017、2018三年呈现不断上升的趋势，成为农业生产的经济负担。虽然国家近些年逐步重视农业的发展，在农业生产方面有资金和政策上的倾斜，但是随着农业生产资料价格的上升，国家的资金补贴对贴对于价格不断上涨的农资所占比例十分有限，补贴对农民增收影响甚微。加之劳动力价格不断上升，种粮所得的经济收入与劳动力投入不成正比。种粮的机会成本越来越高，微薄的利润难以激发农民种粮的热情，即使耕地的质量好、产量高，也没有用来种粮。

2.2 土地种粮劳动力投入大，种树省时省力

种粮需要的劳动力投入大，受城乡融合政策的影响，青年劳动力大量进城务工，农村老年人由于身体状况的原因无法大面积种粮，种树省时省力。还有一部分家庭在农村不再有剩余劳动力，无人看管田地，基于土地情感不愿流转，直接栽种速生林，不用太多的劳动力投入，在几年以后就会得到可观的经济收入。这缓解土地抛荒现象，增加了进城农民的经济效益。

2.3 土地生产关联性强，邻地种树下被迫种树

树木往往会与周边农田的农作物形成竞争关系，树木的“枝繁叶茂”又会遮挡周边农田的阳光，与周边农田的农作物争夺水分养料，使得农作物的产量受到影响，降低基本农田的土地质量。这也是邻里土地种树所产生的“连锁反应”。一片农田变为树林，那么周围土地的解决办法往往是在原有种粮土地上种树，以减少因周边邻居种树而带来的粮食产量损失。这种“连锁反应”不仅能够影响一片农田，常常有辐射带动作用，影响到整个村庄甚至整个乡镇。

2.4 村民意识不到基本农田种树违法

《土地管理法》中明确“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，在《土地管理法释义》把“林果业”解释为果树，也就不包括生态类的速生林，而村民种植的林木类型中，除了果树外，生态类速生林也占比较大。法律中也没有对基本农田种树如何处罚作出明确规定，相关执法部门无法执行强制措施。基本农田种树的普遍存在使村民意识不到基本农田种树是违法行为。

3 基本农田“种树热”的负面影响

3.1 规模化种植面积减少，耕地质量下降

土地利用具有相关性，种植树木会使周边种粮耕地缺乏必要的养分和阳光，周围的耕地被迫改种树木，导致“跟随效应”，连接成片的耕地划分成支离破碎的块状耕地。农业现代化是建立在大规模经营的基础上的，封闭式的小规模经营无法实现农产品的机械化现代化生产。种树使耕地支离破碎，农民进行小规模生产，单打独斗，抗风险能力较差，增加了农业生产的成本，规模化耕种困难，农业现代化进程受到了阻碍。

杨树、按树等根系发达，吸收大量的土壤肥力，种树地块在2-3年内才能恢复正常的土壤肥力，使原有耕地质量下降。

3.2 产生“跟随效应”，邻地被迫改种滋生邻里矛盾

种树与种粮相比所能够产生的经济效益以及节省的人力物力显而易见，大多数人在小范围种树的阶段获得利润后往往会扩大种树规模，从而引发大范围的种树热潮。相邻的地块由于一方种树而严重影响另一方的正常粮食种植，树木会妨害农作物的光合作用、争夺水分养料，导致农地无法达到种粮的标准，使放弃种粮成为“不得已而为之”的行为。形成恶性循环，造成邻里矛盾冲突，滋生出打架斗殴、冷战等邻里纠纷。

3.3 新冠肺炎疫情下国家粮食安全受威胁

粮食是国家一切其他活动的保障和基础，受新冠肺炎疫情影响下，许多国家禁止粮食出口，保障中国本土粮食产量，减少粮食进口依赖显得尤为重要。在之前的中美贸易战中，我国的大豆严重不能自给自足的短板暴露出来，使得我们警醒。中国人自己的饭碗要握在自己手里，疫情之下粮食的自给自足才能保障国家安全。但近些年来农村耕地“种树热”，触及了耕地红线，不加抑制将对我国的粮食安全产生压力。

4 保护基本农田、提高粮食产量对策和建议

4.1 合理划定基本农田，配套跟踪监督制度

政府应结合当地实际情况，对土地用途进行科学规划，对基本农田进行适当调整。将土壤肥沃，利用价值较高的耕地规划为基本农田。同时根据不同地区的建设用地利用情况和耕地相对价值的比较，将基本农田保护区划定在农业生产方面具有比较优势的地方。

在确定基本农田后配套相应的跟踪监督制度，利用卫星技术进行适时检测。把基本农田保护工作纳入乡镇（街道办事处）行政领导考核内，基层政府成立专门工作班子，由当地政府组织农业、规划、建设、公安等部门，定期开展联合执法行动，进村人户纠正基本农田违法裁树行为。

4.2 健全法律法规、建设奖惩体系

修缮《土地管理法》等相关的法律，明确农民耕地种树行为的法律责任和必要的处罚措施，为基本农田用途监管提供强有力的法律依据。

在实施监督机制的同时也要建设奖惩机制，对符合规定的基本农田利用现象给予必要的经济奖励，这可以体现在对基本农田进行种粮的农民更大力度的补贴。对优质的耕地进行种树也给予一定的罚款，来补贴给种粮的农民，通过合理的再分配，规范农民的种植行为。

4.3 加大粮食补贴力度，提高农民种地热情

国家更健全补贴政策，做到质量安全、数量安全、生态安全相结合，增产和增收相结合，提高粮食补贴标准，实时根据生产资料价格调整补贴标准，有针对性的实施补贴激励。

4.4 基本农田机械化规模化经营，发展现代农业

实行以农业合作社为载体的农村产业模式，将零散的土地化零为整，包括外出务工的青壮年劳动力的土地和愿意留在农村进行农业化生产的人的土地。农民以合作社成员的身份去耕种土地，拓展新型的农业经营主体，吸引高新技术人才参与合作社的农业生产，整合分散的小规模经营成为大规模的规范化经营，发展现代化农业发展模式，整合分散的小规模经营成为大规模的规范化经营，充分发挥规模效应的作用。同时使农业生产技术和信息技术紧密结合，提高农业的生产效率，建设现代农业。

[参考文献]

[1]田富强，刘鸿明.新型城镇化战略下的抛荒耕地、粮食总产量与耕地红线[J].山西农业科学，2015（01）.

[2]朱前涛.生态红线与耕地红线的基本概念比较[J].山西农业科学，2015（03）.

[3]杨邦杰，勋文聚.论坚守耕地红线的内涵[J].中国发展，2008（02）.

[4]李亚，何鉴孜耕地红线的话语之争——可持续发展背后的争论及其思考[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2016（03）.

[5]徐景颜.保障科学发展保耕地红线——纪念第19个全国“土地日”[J].山东国土资源，2009（06）.

[收稿日期]2020-05-22

[基金项目]曲阜师范大学校级大学生创新创业训练计划项目：农用地最后红线如何守：乡村振兴战略下的农用地利用现状-基于農地种树现象的调查（项目编号：2019A065）。

[作者简介]高雯（1999-），女，山东临沂人，本科生;邹艺（1998-），女，山东泰安人，本科生。

[收稿日期]2020-03-19

[作者简介]高海东（1990-），男，宁夏吴忠人，工程师，硕士，主要从事土地开发整治研究工作。