腾冲市农村土地承包经营权流转现状及对策

陈朝改

摘 要：农村土地承包经营权流转是继第二轮农村土地承包后发展起来的一种新现象。本文以农村土地承包经营权流转为题，对腾冲市乡（镇）農村土地承包经营权流转现状进行了广泛调查，发现我市农村土地流转的规模小，流转手续不全，流转后的土地部份用于非农建设，针对目前存在的问题进行探讨并提出了对策建议，为腾冲市农村土地承包经营权健康流转提供参考。

关键词：农村土地承包；经营权流转；现状及对策

随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，一方面，土地在农民家庭经营中的地位发生了变化，一些农村劳动力自愿摆脱土地的羁绊，或远离家乡热土外出打工，或到农村城镇经商置业，或就近服务于二、三产业，呈现出空前的“退一进二闯三”的职业分化转移趋势；另一方面，农村产业化经营要求农业经营规模化，而土地使用逐步向专业能手集中又是农业规模经营的重要前提。

一、腾冲市农村土地经营权流转现状

1.农村土地经营权流转的主要形式

腾冲市截至2015年底，有耕地总面积664422亩，承包农户153019户，其中承包耕地流转总面积51291亩，流转面积占耕地总面积7.7%，流转出耕地的农户11732户，占承包耕地农户总数的7.6%。

（1）出租，面积36619亩，占流转总面积的71.4%。即承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。

（2）转包，面积有6383亩，占流转总面积的12.4%。即承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转绘同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，接包方按转包时约定的条件对转包方负责。

（3）入股，面积有3236亩，占流转总面积的6.3%。即实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营。其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。

（4）互换，面积有2922亩，占流转总面积的5.7%。即承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。

（5）转让，面积有1956亩，占流转总面积的3.8%，即承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。

（6）其他形式，面积有175亩，占流转总面积的0.3%。

从流转的组织形式来看，腾冲市的土地流转基本上是农民自主流转，其面积27364亩，占总流转面积的53.3%。并且这种形式的流转一般是没有签定流转合同，只是双方的口头协议。有组织引导的流转面积很小，仅有23927亩，占土地流转面积的46.6%。

2.土地流转的积极作用

土地流转是农村经济发展的迫切需要，尽管目前尚未有序进行，处于探索阶段，但各种形式的流转已产生了积极作用。

（1）促进了农村经济的活跃和农民收人的增加。实行土地流转以来，一些文化程度较高、有一技之长的农民纷纷外出务工经商，而把承包的土地流转给他人。在外务工经商人员有收入，承包了别人土地的务农人员收入也有所增加，活跃了农村经济。

（2）促进了土地利用率的提高，使土地荒芜现象得到有效遏制。随着农村经济的发展，外出务工人员逐步增加，农村中出现了土地荒芜现象。实行土地有偿流转，能够减少土地的荒芜，并且使一些荒滩能够得到逐步开发和利用，从而提高了土地的利用率。

（3）促进了土地向规模经营方向发展。土地逐步集中到种植能手经营后，提高了农民组织化程度，实现了土地、资金、技术和人才的有机结合，资源的有效配置大幅度提高了土地的产出，提升了农业的整体效益。种植大户为实现自己的利益，通过各种途径广泛联系市场推销自己的产品，并带动周围农户的产品销售，扩大了腾冲市农产品销售市场，并有效地促进了农业经营的规模化。

二、当前农村承包经营权流转中存在的问题

土地流转促进了农村经济的活跃，增加了农民收入，但由于流转形式是在摸索中产生的，又没有统一的规范措施，因此存在的一些问题亟待解决。

1.土地流转的程序不规范、手续不完善。主要表现在：一是大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，其内容也不完整，在某些方面不具有法律效力。有的未经村集体经济组织审查同意。二是土地流转有的不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。有的曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”。三是绝大部分在土地流转时没有通过发包方同意，没有到主管部门登记备案。目前，还没有一个乡（镇）有比较完整的土地流转合同档案，农村土地流转资料档案缺乏。

2.旧习惯根深蒂固，承包土地流转困难。在外出务工、经商的农民中，有的对土地的眷恋还很深，把土地看成了“保命田”、“退路田”，这种陈旧的思想观念严重地阻碍着土地的流转。因外出打工经商等转移的劳动力提供的可流转土地，大多是按照“弃差不弃好、弃低不弃高、弃远不弃近”的原则操作，形成了分散零碎的插花田，造成土地难以流转。

3.流转涉及的农户多、规模小。全市流转总面积仅51291亩，占全市家庭承包经营面积664422亩的7.7%，涉及农户11732户，占农户总数153019户的7.7%，难以形成专业大户。其收益都相对偏低。流转给小户的面积多，流转给专业大户的少，难以实现产业化和规模经营。土地流转期短的多，流转期长的少，流转期在10年以下的占40007亩，占流转面积的78.%，流转期10年以上11284亩，占流转总面积的22%，.易造成短期效益行为，不利于对土地的投入和保护。

4.乡村干部对土地经营权流转的重要性认识不足。提倡土地流转的宣传多、要求多，真正从政策上、体制上为土地流转创造条件少，农村没有足够的可供转移的土地。有些干部认为土地承包到户，使用权归农户，流转不流转与干部没关系；有的认为市场经济条件下，只要农民不改变土地用途，不用管等等，缺乏引导的积极性和责任感。

三、实现土地有序流转的意见建议

从农村经济发展现状及未来经济看，实现土地有序流转，让农民把土地使用权这一主要资本用活用好，发挥土地的最佳效益，确实势在必行。从目前农村各地土地流转的现状及需求看，要实现土地有序流转，必须采取如下对策：

1.从政策上鼓励，从管理上规范。从目前情况看，主要应做好四个方面的工作：一是坚持土地承包的稳定与实现土地有序流转有机地统一起来。在政策上明确规定土地经营权归承包者所有并保持长期稳定，同时允许承包者采取出租、转让、转包、入股等多种形式将土地使用权用活用好。二是要出台一些支持政策，对承包他人土地使用权进行规模经营的种植能手，要在资金、技术、产品销售等方面予以倾斜。三是要制定一些具体的管理措施，对土地流转的程序、手续由政府有关部门予以登记、认可，并在此基础上与农业支持保护优惠政策挂勾，让土地流转合法、规范。四是结合小城镇的发展，鼓励部分农民大胆放弃土地，让土地随着经济发展的节拍自然流转。

2.从舆论上引导，从机制上完善。在舆论引导上，要让基层干部和农民充分认识到实现土地有序流转是经济形势发展的需要，是实现农业产业化、提高土地经营效益、增加农民收入的有效途经，也是政府支持鼓励的，是与土地承包权长期稳定并不矛盾的。同时要培育一批流轉经营的典型，并通过典型引路，让农民看到土地流转的积极作用和前景；在流转机制上，要把土地使用权作为农民的主要资本，作为农村要素市场中最活跃的部分，建立有政策支持、由乡（镇）政府职能部门牵头管理、农民自愿转受的土地流转机制。也就是说，只要农民有土地转让，即可通过程序向村民委员会或乡（镇）政府申报，再通过合理手续向受让方转包，或是通过村委会发包，让土地使用权在农村要素市场中活跃起来。

3.以效益为目标，以规模经营和城镇化为动力，推动土地流转。土地流转的最终目的是让有门路、有种植以外特长的农民主动放弃土地使用权，使种植能手获得更多的土地使用权，实现农民增收，地方政府增收的“双增”目标。要达到这一目的，首先在农村内部要以农业产业化为目标，用市场—企业一基地一农户这根链条，拉动农业规模经营。通过规模经营让土地逐步自发地集中到种植能手经营，带动土地流转，提高土地经营效益。其次，要大力加强农村城镇化建设，让一部分农民到城镇安家落户，发展二、三产业，继而主动放弃原承包土地的经营权。

4.采取灵活多样的形式，搞活土地流转。由于各地情况不一，土地流转的实现形式也不可能一致，要在总结目前各地自发产生的各种土地流转形式的基础上，采取灵活多样的转让形式，把土地流转搞活。如对成片的荒滩，可采取一次性买断经营权的形式，大胆拍卖。对农民已承包的土地转让，可根据农民自愿的选择，采取多种形式，按照规定程序予以转让。对连片抛荒的土地，可打破区域界限，招标招租。