农业生态补偿的存在的问题及原因探析

梁尤军

摘 要：学术界普遍认为生态补偿一般是指微观经济主体对生态环境破坏进行经济赔偿，并恢复受破坏的生态环境。在不同的历史时期，不同的国家对于农业生态补偿的理解不尽相同，农业生态补偿的外延也不一致，一般意义上讲，农业生态补偿是指对与农业生产过程相关的活动对环境所造成的破坏或污染进行补偿，涉及到水资源、土地、森林、湿地等。但是随着经济的发展和人们对于农业的生态功能理解的日益深入，农业生态补偿的外延也在进一步的扩展。

关键词：农业；生态补偿；农地；经济补偿

一、引言

中国农业生态补偿经过了一段时间的发展，已经逐渐形成了自有的模式，总结起来就是“以国家财政支持为基础，以改善农业生态环境为导向，多种补偿方式相结合”的农业生态补偿实践模式。农业生态补偿资金最主要的来源是国家财政转移支付，国家设立农业生态补偿专项资金用于一些大型的农业生态补偿項目，如退耕还林、退耕还草、退田还湖等，旨在改善和保护农业生态环境。农业可持续发展强调要保持农村经济和社会系统的良性循环。农业持续性的关键在于维护系统所依赖的生态功能与环境资源，实现资源的循环利用和永续使用，不断提高农民的素质和收入，实现实现农村社会发展以及人与人之间的和谐与公正。农业生态补偿当时刻以“可持续”为中心，即对生态环境的某一方面进行补偿时，不能对其他方面造成破坏或污染；必须站在长远的角度，不能只顾及眼前利益，忽视未来发展；对某些农业生产经营者的活动进行补偿时，不能造成其他生产经营者的利益损失。

二、农业生态补偿实践存在的问题

目前，中国农业生态资源价值的衡量以生态资源的市场供给与需求来衡量，森林企业、水利水电工程等受益主体因支付农业生态保护费用的产品成本远远低于该农业生态资源为受益主体所带来的经济利益，这也是中国农业生态资源保护所产生的怪圈“保护的力度越大，产生的效果越小”的原因。农业生态资源的存量价值的衡量标准除了实物成本外，还应包含所带来的生态功能。如森林有调节空气湿度，清新空气的作用，草地有固土防护的作用等，这些功能理应通过市场反映。再者，国家对农业生态资源的地位出现偏差，农业生态资源是公共物品，但不是公共物品都应该由国家财政补贴支付，公共物品市场化的难度是投资周期长，投资额度大，市场风险和受益风险大等特征。

中国农业生态补偿资金与国家农业生态环境破坏所需要的恢复总费用来说，资金缺口比较大。而财政支出的费用分摊到每一个部门的资金又少之又少，同时在建设过程中，还存在重复建设。资金缺乏必然会造成补贴标准低下，这只是原因之一。中国农业生态补贴标准的制定与决策，一般由政府官员单方面确定，没有进行实际调研，听取农民呼声，对农民生态保护所造成的受益减少没有或很少补贴，如森林生态效应补贴全国统一标准每亩5元，损害了农民对环境保护的积极性。对于补贴手段，中国从开始农业生态补贴政策以来，其方式有：实物补贴、资金补贴，政策补贴等。中国目前农业生态补偿制度主要体现为部门政策，尚未出台国家农业生态环境补偿方面的法律。部门政策的最大弊病就是政策实施单一，中国涉及农业的部门众多，而每个部门政策针对具体的某一方面，如农业部门只针对基础设施的建设，土地资源部门仅仅只管土地保护，环保部门只对环境的污染出台相关的政策等，多达好几十个政策的出台不仅政策实施复杂，而且会造成重复投资，且各个部门针对具体的单一领域实行“一刀切”，补贴要么过高，要么过低，缺乏整体政策的协调性。

三、农业生态补偿问题的原因探析

1.政府考核机制缺乏长远性

中国政府对干部的考核机制以国内生产总值为标准，而忽视“绿色GDP”，结果是许多地方政府在追求国内生产总值增加的同时，大肆破坏环境，牺牲环境换取经济发展。随着消费者从温饱过度到对生活的追求，经济的市场导向已发生变化，如当前的饮食习惯，人们逐渐变得喜欢健康食品。而健康食品的生产与农业生态环境息息相关，农业生态环境前期的破坏将会阻止产生新的利润增长点。经济发展与农业发展都面临着发展的可持续性。但是这与干部考核机制相矛盾，干部任期只有两届，但是绿色经济发展是一个长期过程，或许在本届政府看不到经济发展的结果，所以，许多政府都有急功近利的决策行为，只顾及本届政府的经济发展，而把经济发展的障碍留给下一届政府，久而久之就形成了恶性循环，使得农业生态环境越保护越破坏的严重。

2.对农业生态资源重视程度不够

改革开放最伟大的成就之一是工业的快速发展。政府通过剪刀差剥削农业进行工业资本积累，促进工业发展。而当前的“双补”政策无法弥补农业生产的破坏，特别是对农业生态的破坏。在改革开放初期，粮食政策激发农民的热情，大肆开垦土地、砍伐森林、开发湿地等等，虽然农业积累的资本换来了工业发展，但是工业发展对环境造成的污染，却超出了当前农业生态环境内部平衡。农业生态环境的内部平衡是人类整个生态平衡的一个重要组成部分，对农业生态破坏造成农业生态内部结构的破坏，尤其是生物物种的消失，所带来的损失无法估量。农业生态内部结构变化表明农业与外界环境之间能量的交流发生变化，某些物种的消失表明生态内部系统某些功能消失，那么能量的交换就会相应的降低，而人类与自然界能量的交流依靠农业，农业生态系统的能量降低，就象征农业从自然界获得能量减少了，即除农业以外的产业获得能量就变得更少。虽然目前政府意识到了农业生态环境的重要性，并且上升到战略高度，中央一号文件也再三强调农业生态环境的可持续性，可是生态系统内部发生变化而带来的损失却无法有效弥补。

3.农业生态环境相关主体缺乏界定

农业生态资源虽然大部分来说公共产品，具有公益性。但是农业生态资源的收益主体除了政府以外、还有法人组织和个人。对农业生态资源所有者和保护的划分模糊，造成所有者和保护者对农业资源保护的积极性低下，也会造成补偿主体的权利与义务“错位”。农业生态资源受益主体的划分模糊，不利于对农业环境资源受益者对农业生态资源利用的补偿，造成受益主体“搭便车”，或者过度利用生态资源。同时农业生态资源划分的模糊也不便于对相关农业资源实施补偿，如农业生态资源补偿的标准、农业生态资源补偿对象和范围的确定等。

参考文献：

[1]汉江流域生态补偿效益的评价研究[J]. 岳思羽. 环境科学导刊. 2012（02）.

[2]引入林农意愿因素国有林区生态补偿价值模糊综合评估——以大兴安岭国有林区为例[J]. 刘洪彬，李朝洪，于桂娥. 东北林业大学学报. 2011（10）.