浅谈农村土地整理

王建新

近年来，我国土地整理事业得到了长足发展，很好地支撑了耕地保护目标的实现，为坚守现有耕地发挥了积极的作用。同时，通过实施土地整理项目，优化了项目区田、水、路、林、村的格局，改善了农村的生产生活环境，提高了耕地利用效率，为发展现代农业提供了基础平台。现就自己在农村土地整治工作中的体会谈几点思考意见：

一、土地整理的基本概念及其内容

土地整理是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、土地整治专项规划确定的目标和用途，有效整合与整理复垦开发活动相关的各类资金，共同投入项目区集中使用，并通过采取行政、经济、法律和工程技术措施，对田、水、路、林、村、房进行综合整治，以有效增加耕地面积，提高耕地质量及土地节约集约利用程度，为新农村建设和城乡统筹发展搭建平台。

土地整治涉及土地开发、土地整理、土地复垦、建设用地置换、基本农田建设、村镇规划等内容，整合有效资源和资金投入，充分体现了综合性和系统性。通过对这些符合条件的区域进行统筹规划，实现综合整治的目标。

二、土地整治应遵循的基本原则

1.规划引导。严格的土地利用规划或者空间规划是农村土地整治成功的首要前提。开展农村土地整治必须坚持规划先行。在强有力的规划执行和保障体系下，各种类型的整治工作只是规划的具体执行过程，实际操作中则可以灵活多变，由政府和市场两者结合起来完成土地整治工作。

2.权益保障。权益的保障，不仅提高了农民的积极性和合作意愿，也减少了政府推进规划实施的成本和减少自身公共财政的压力。

3.项目依托。土地整治是以具体的项目为依托的。项目的实施就是规划的执行过程和实现途径。执行前，需从经济可行性、社会影响和生态影响等各方面对项目进行筛选，保证土地得到最佳利用。在项目筛选中，公众参与机制和市场配置机制是主要的手段。只要是符合土地规划的项目，都必须经过充分的市场竞争来决定最终的项目内容，如通过招标或拍卖的形式，这是市场决定项目的原则。

4.政府推进。成功经验表明，在农村土地整治中，政府的作用是十分明显的。在国外，政府作为市场配置的引导者和规划执行的监督者，如果项目执行人不履行当初与国家签署的经济契约，政府会在一定的期限内对该土地产权进行再拍卖。

三、土地整治中存在的难点及问题

在土地整治工作阶段，全国各地都不同程度地开展了土地综合整治的项目。尝到了土地整治的甜头，得到了实惠，但土地整治中还存在很多问题有待解决。

1.土地整治规划滞后。目前，全国范围内正在进行土地整治专项规划编制阶段，有一些地方开展土地整治工作前，没有相关的专项规划作为参考依据，或者编制的规划与实际情况不符。由于无规划或规划未起到引导作用，这在一定程度上，使土地整治工作缺乏统筹性，严重影响了项目的实施与推进。

2.部门资源分散配置，合力推进不足。农村土地整治涉及多个部门，关系多方利益，必须依靠政府主导，统筹各部门资源力量，才能顺利推进。但在实施过程中，一些地方政府的主导作用没有充分发挥，紧靠国土资源部门一家有限的力量，远远不能有效整合各方资源来快速有效的推进项目的实施。

3.政策配套不到位。土地整治是一项综合性、系统性和政策性较强的工程，涉及利益主体和敏感问题较多。由于相关政策配套不到位，在实施过程中涉及的安置问题、权属纠纷等不能及时解决，存在强拆强建的现象，农民利益得不到保障，从而阻碍了土地整治工作的进展。

4.专项资金利用率低，管理不规范。土地整治工程综合性、系统性、政策性较强，涉及面广，但在实际工作中各部门管理职责不明，各自为政，出现了同一块整治区域出现资金重复投入的现象，导致国家投入资金利用率降低，未达到宏观政策下的預期目标；土地整治项目资金管理不规范，监管不到位，从而导致了挪用专项资金、招投标不规范，存在简化招标程序、透露标底、串标；审计结论模糊等现象。

四、土地整治项目的后期管护问题

从总体上看，土地整治项目竣工移交到村里后，大多数村比较重视项目的后期管护工作。制定了相应的制度，建立了管护组织，拿出了具体的管理办法，工程发挥了应有的效益。但是也有一部分村，对项目后期管护重视不够，认识不高，管理混乱，设施损毁严重，严重影响了工程效益的发挥。这种土地整治项目后期管护方面的差异性主要表现在以下三个方面：一是重视不够。管护差的村普遍缺乏完善的管理制度和方法，缺乏成熟的管理机制，导致管理粗放。二是设施损毁。土地整治项目都是在村边野外，治安防范力量薄弱，时常出现电力设施被盗毁、水利设施被破坏、防护林被盗伐，导致灌、排、防功能的丧失。三是维护不善。由于长期缺乏定期维护与系统的专业维护，导致道路泥泞、管道破裂、水渠漏水、排水沟淤积和各类专业设备的损坏。

五、土地整治实施保障及后期管护措施

1.积极编制土地整治专项规划。规划必须在充分调查研究的基础上进行编制，必须尊重客观事实，在深入研究和充分论证的基础上，确定规划的目标和任务，以确保规划的可行性。主要内容可包括：区域城镇化的成长规律和新型乡村空间的演替规律；区域内土地整治的潜力分析；经济上是否可行，当地群众是否愿意接受，生态上是否能安全承载；产权调整方案是否明晰，农户的权益是否得到保障；基层政治、行政和文化环境是否具备，村民自治组织是否健全；保障措施是否有力和有效，权、利、责是否明确和对等。

2.形成一个完善的部门协调机制。土地整治工程涉及多个部门，应形成一个协调机制，以避免多头管理，造成力量分散。作为总协调方，应以土地整治为平台，整合各类资金，做到专款专用，专款专管，将土地整理复垦开发、城乡建设用地挂钩、农业综合开发、农田水利建设、地灾防治、农村公路建设等进行深度整合，由总协调方统一安排，有序促进农村土地综合整治和新农村建设。

3.转变制度设计理念。制度是促进农村土地整治可持续发展的重要保障。国际经验表明，发达国家土地制度大都是地方性的制度，国家只通过对产权的界定和保护、土地公共利益的界定和保护、基础设施投资来引导土地开发利用或土地整治，而具体的土地制度则具有很强的区域性和地方性，即制度设计应更重视可行性和可操作性，更加重视细节的表达。一是必须在充分调研、充分论证的基础上，设计制度和政策。二是提倡激励机制，凡是在整治工作中取得成效的，给予各种形式的激励。

4.充分尊重农民意愿，确保农民利益。以村庄改造为例，有部分地区，不顾当地客观条件和环境的限制，本应统一修建平房院落，保留原有的民风民俗，却打着土地整治的旗号，强迫村民通通住楼，出现了“人住楼上，家禽家畜住楼下”的现象，给当地老百姓的生产生活造成很多不便。农村土地整治是新农村建设和城乡统筹发展的“助推器”，是一项“民心工程”，所以必须以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点。把好事要办好，落到实处，就必须充分尊重农民的意愿，尊重客观事实，充分调动农民的积极性和主动性，因地制宜地推进该项工程，使农民成为真正的受益者。

5.加强后期管护工作的主要措施。工程后期管护是一项系统工程，由于政府投入的无偿性、土地经营的分散性、工程设施布置的开放性、社会治安的复杂性、高效农业发展的不同步性，工程管护面临着许多困难。提高管护的水平，围绕完善新机制、培育新组织、发展新产业来进行，主要应抓好以下几方面的工作。

（1）是提高对项目工程管护的认识。在当前，相当一部分干部群众重项目前期建设，轻项目后期管护。认为项目完工就一劳永逸，对项目管护的意义及项目管护中的内在规律缺乏认识。俗话说，项目建设三分建、七分管，建设是基础、管护是关键。管护水平决定着利用程度和使用效益。要加强干部群众对项目后期管护工作教育，提高认识，牢固树立只有管护到位，才能保证项目的永续利用，造福于民的思想。

（2）是建立一种好的管护模式和机制。从工程的管护模式看，主要有集中管理模式、分散管理模式、承包管理模式。所谓集中管理模式就是由村委会集中统一管理，沿用过去计划经济体制的管理方式方法。从当前看，市场化运作是大的方向，要突破思想的束缚，走明晰产权、个体承包、管护有利、使用有偿的新路子。可对项目设施产权实行公开拍卖，签定管护使用合同，能走市场化的都納入市场化体系管理，使农民成为设施管理者与使用者的主体。

（3）是要积极培育新产业。传统的产业结构投入少、风险小，效益低，其农业产出收益不足以满足工程管护的投入。解决的办法就是要在产业调整上求突破，要结合每个村的产业基础和地理优势，积极发展优势农业、现代农业和特色农业。

（4）是进一步优化工程设计。要重视从工程管理角度、工程维护角度、工程保护角度进行工程设计。项目设计既要考虑工程的实施、使用、投资强度，也要考虑工程的管护。要充分考虑农村的实际和老百姓的思想觉悟水平。农民惜地思想很重，生产路如果不设计边沟，不出二三年，地就欺路，路就会由宽变窄，由直变弯。对易被盗的变压器和低压线等农电设施，在设计上也要多动脑筋。变压器架设一定要离村庄近一些，或设在养殖场附近。低压线路可考虑由天入地，由架空变为埋设。对各项设计要不断完善，积极改进。如原机井房位置太高，容易引起裸露管道的老化和破坏，通过井房低置，可有效解决这个问题，虽然增加了井房的投资，但方便了群众的管护。

（5）是加大对工程管护的投入。对经济发展落后乡村和农业产业化水平较低的乡村，由于工程利用水平不高，效益不太明显，加之村集体缺乏资金，管护资金不易筹措，严重影响正常维护。