新型社会组织推进村级治理现代化的实践性探索

陈琳

[摘要]党的十九大提出实施乡村振兴战略，顺应亿万农民对美好生活的向往。村级治理现代化是全面推进乡村振兴战略和有效解决“三农”问题的必由之路，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。现实村级治理中村民参与程度不高、管理组织效率低下、农村人才外流，降低了村级有效治理的程度。基于这些农村问题，在浙江省枫桥镇“枫桥经验”指导下，伴随着政府职能下沉的推进，基层社会治理多元主体参与格局得到强化。社会组织极大地提升了基层治理活力，耿集乡贤工作协会作为农村组织在理论创新、文化引领和实践探索方面为我国村级治理提供可复制的经验样本。

[关键词]社会组织;村级治理;现代化;乡贤

[中图分类号]D26[文献标识码]A

1 问题的提出

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。党的十八大以来，***总书记就做好“三农”工作提出一系列新理念新思想新战略，扎实推进美丽宜居乡村建设。党的十九大指出要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。习总书记强调，要改进党的领导方式和执政方式，要扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，保证党领导人民有效治理国家。国家战略部署不断推进为农村基层治理提供了新的目标指向和建设要求。

从村级治理的发展沿革来看，人民公社体制解体后，中央主张政社分开建立乡政府，我国乡镇政权制度发展到乡政村治阶段，即“乡镇政权+村委会制”。这种新型政治关系是对传统集权主义政治的否定，体现乡村治理结构走向民主化。改革开放以后，随着村民自治制度的实施，乡村自治日益走向行政化和政治化，村级治理呈现“强官治——弱自治”的态势，自上而下的制度设计实施效益并不强，参与管理主体单一，民意表达代表性较弱，乡村自治缺乏活力。到本世纪初，社会组织开始参与社会治理，一个成熟的社会应是政府、企业、社会组织三种力量基本均衡的社会，三者共同构成稳定社会的“铁三角”。社会组织应该充分发挥公共管理的职能，与政府形成合作互动的关系，优化资源配置。经过文献梳理，社会组织研究涉及区域经济发展、社会组织本身功能作用、社会治理中的责任与困境、探讨机制创新政策保障以及社会组织培育等方面，可以总结出目前学者对于社会组织的研究更多倾向于理论层面，社会建设中的实际问题研究较少，社会组织和农村治理的结合更不多见，因此，对社会组织参与村级治理的理论思考及实践中提升其协同治理能力的路径研究十分必要。

2 耿集乡贤工作协会的实践探索

2018年11月12日，中共中央政治局委员郭声琨在纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨***总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会上强调坚持发展新时代“枫桥经验”，加快推进基层社会治理现代化，努力建设更高水平的平安中国。耿集乡贤工作协会参与村级治理的时代效应显著。

2.1 耿集乡贤工作协会建构

传统社会的进化发展留下了熟人关系社会、搭便车的村民行为方式，从而为贤能人治村带来现实可能。在农村政治、经济、文化中影响较大的乡贤能人按照法定程序进入村级管理层，带领村民全面高质量发展，这成为村民自治发展过程中的新趋势。乡贤是民间公序良俗的化身，包括乡村的职业农民、老党员、退休官员、退伍军人、大学生以及热情于乡村发展的社会企业家。耿集镇位于江苏省北部、徐州市东郊、京杭大运河畔，素有“大蒜之乡”之称。其总面积53km2，人口约4.7万人。耿集镇辖3个社区、10个行政村、92个自然村，167个组。2016年，更大的外出务工潮引发了乡村劳动力大量流失，空巢老人、留守儿童人数逐年增加。乡镇社会结构发生了巨大变化，传统的政府干预模式已无法全部满足当下基层社会管理的需要。借助乡贤们人熟、地熟、事熟的特点，及时调节处理各种矛盾纠纷，实现做到小事不出村，大事不出镇，真正推广“枫桥经验”。2015年6月17日，贾汪耿集乡贤工作协会在耿集乡贤办公楼正式成立，投入25万元建设办公面积约240平方米的“乡贤工作室”，并于2015年7月在民政部门正式注册成为全国首家乡贤协会，专职从事乡村矛盾纠纷调解工作。通过村民自主推选、小组上报、村两委考核的三级选拔机制，在耿集镇辖区选拔出164位德高望重、公道正派、老百姓認可的老党员、老干部、老教师、村内家族长辈，组建成依托1个“办事处乡贤工作室”、13个“村乡贤站点”、164个“乡贤之家”三级调解体系。耿集乡贤工作协会拥有独立的党支部，另内设理事会会长、副会长、常务理事、理事会秘书长、监事会会长以及监事会监事，权责分明，配合度高。乡贤们都是志愿服务，不计报酬，因此工作热情高、投入性强。自成立以来，乡贤协会有效化解各类矛盾1万多起，调解成功率达90%以上，接待群众7500多人，提出合理化建议和意见1300多条，开创了“乡贤文化”与德治、法治的相互融合，形成党委领导、政府主导、村委配合、乡贤协助，齐抓共管的工作格局。

2.2 耿集乡贤工作协会角色定位

2.2.1 矛盾调解。乡贤积极参与各村（居）法律宣传、治安防范、法律咨询等平安创建活动，在本区域范围内自觉开展治安巡逻和宣传引导，积极调解信访问题、邻里矛盾、生活纠纷，做好各类矛盾纠纷排查化解工作，维护本村（居）的生产生活稳定有序。

2.2.2 民情联络。充分发挥乡贤民情联络作用，主动掌握、深入了解社情民意，积极做好群众工作，搭建政府与百姓之间沟通的桥梁，用老百姓的法儿，平老百姓的事儿，不断推进政府决策的科学化、民主化。

2.2.3 宣传教育。采取多种形式对青少年和广大群众进行党的历史、形势政策、思想道德、公民意识、先进文化等方面的宣传教育，增强思想政治工作的针对性和时代感，积极改善社会风气和人际关系，为经济社会发展营造良好的环境。

2.2.4 文明巡防。积极参与文明创建工作，成为乡村文化生活的骨干和带头人，引导村民自觉开展经常性的卫生大扫除活动，及时劝导拦路停车、随地大小便等不文明行为。率先成立红白理事会，引导婚礼、生日宴、葬礼等农村各项宴会文明开展，维护村（居）环境整洁卫生、村风文明、村治平安、村情和谐。

2.3 耿集乡贤工作协会运作模式

2.3.1 “党建+乡贤”，推动基层党组织创新建设。利用乡贤吸引、示范、凝聚包括基层干部、道德模范、年轻党员、身边好人等更多力量，通过开展不同类型的乡村活动，激发党员、基层党组织建设活力。“比贤”、“赛贤”、“联贤”等突出个人魅力的活动，可以充分调动党员乡贤的先锋模范作用。利用法治讲堂、乡贤学堂、做“忠诚耿集人”、“我为耿集发展献一策”等与乡村治理相融合的系列活动，深化学习型党组织建设对于乡村发展的带动作用。为更好的发掘乡贤功能，激活乡贤群体活力，乡贤党支部在传播乡贤文化的同时将党的基层建设贯穿其中，打造“党建+乡贤”平台。通过多种方式来推进“两学一做”学习教育、十九大报告宣讲等活动的深入开展，打造具有鲜明特色的基层党建网络教育平台和区级“模范党支部”。

2.3.2 “文化+乡贤”，促进乡村文化繁荣多元。如今耿集办事处矛盾纠纷案例每年都在大幅减少，乡贤们的工作重点也随之发生了变化。协会工作重点转向主动对村民进行思想教育、政策宣传、传播先进典型事例。考虑到耿集乡贤协会成员擅长不同的艺术形式，决议采用成立文化艺术团的方式影响乡村文化。艺术团坚持自捐自办自编自演的宗旨，艺术团成员纷纷慷慨解囊，少则二三百元，多则一千元、两千元，捐款近万元，添置了表演必要的乐器、服装、道具。艺术团成为群众文化生活的主阵地，融合了乡村治理的各种元素，演出中将乡贤们调解过的真实案例进行艺术改编，将党的方针政策通过群众喜闻乐见的形式进行宣讲，让更多的群众从中受到教育。村民知晓、掌握、运用法律法规和方针政策，很多问题便迎刃而解。如此，乡村文化内涵得到了丰富和扩张，村民的文化生活得到大幅提升，村民获得感不断提高。

2.3.3 “德法+乡贤”，助推乡村治理稳定和谐。耿集乡民自古以来就有乡贤之说，一直有德高望重的乡贤主持公道、调解乡民纠纷的传统。乡贤也称之为“大佬执”，是过去农村主持红白喜事的人，威望很高。乡贤工作协会坚持以自治为主体、法治为保障、德治为基础，全面构建自治法治德治“三治合一”治理体系，探索乡村治理新模式。在处理村民纠纷上，采取派出所、司法代表的政府依法调解和乡贤依靠的崇尚道德调解相结合的方式，乡贤协会成立3年多来，耿集没有发生一起群访事件。贾汪区人民法院家事审判庭副庭长王峻开通了“王峻法官说家事”微信号，用声频和图文方式面向全区群众做家事审判法治宣传，并通过微信接受咨询。贾汪区公安局在各派出所建立了“公调对接”机制，将乡贤调解员直接派驻到派出所，第一时间介入民间纠纷。贾汪区司法局大力加强法治宣传教育惠民举措，在乡镇街道普遍建立了公共法律服务中心，并在村法律顾问全覆盖基础上，建立并运行“贾汪区法律顾问之家群”和各村“法润民生群”，为助推乡村治理，实现乡村善治打上了科技化、信息化的标签。

3 耿集乡贤工作协会参与村级治理价值研究

基层社会治理是国家治理体系现代化的重要组成部分，应不断探索新型治理方式。耿集乡贤工作协会作为乡村治理创新的积极探索模式，是传统乡村治理结构的时代化，对于破解当前我国乡村发展的困境和实现乡村现代化发展，具有重要的协同作用。

3.1 乡贤工作实现村级治理理论创新

随着城市化进程对农村的冲击，农村社会形成了利益主体多元、多层级和复杂网络的结构，社会组织成为村级治理主体和重要参与者。乡村治理的主体、对象、环境都发生了重大的变化，因此乡村治理理论也要作出改变。协同治理理论要求利益相关者之间排除矛盾分歧、加强沟通、互相合作，以降低单个主体的投入风险，提高社会治理的效率，促进公共利益的最大化。协同治理理论强调政府与社会组织的优势互补与合作，以主体间共同的利益和目标为基础，在处理公共事件中保持一致性。耿集乡贤工作协会的成立，带来乡村精英的回归。乡贤工作协会的权威主要来自于村民的认同和信任，主要职能是分担村两委的工作，并起着辅助和补充作用。原有的治理模式是通过党组织对农村村务进行控制管理，这种单向管理体制中村民只扮演一种“消费者”的角色，自我管理意识不足。而乡贤组织作为村民利益与政府管理的桥梁和纽带，既可以配合基层党组织落实国家政策，又可以作为村民民意的代表直接接轨政府，使更多的民意进入到政策设计过程中，从而更好地实现老百姓的美好愿望，优化政策体系设计，更好地协同参与乡村治理。

3.2 乡贤文化提高村民自治程度和水平

近年来城市化进程加快，新型社区正逐渐蚕食取代古朴的自然村落，乡贤协会确保了乡村文明根基的不动摇，成为耿集乡土上的精神风景。一方面，乡贤协会面向广大村民弘扬传统文化、道德修養、与人为善;另一方面，进行党的历史、形势政策、公民意识、先进文化等方面的宣传教育，增强思想政治工作的针对性和时代感，积极改善乡村社会风气和人际关系，为农村社会发展营造良好的人文环境。耿集乡贤将“凝聚小家、发展大家”作为核心理念，确保公共管理和服务真正面向每一位村民。乡贤是“在村里能说上话儿的人”，他们既有知名度，也掌握着丰富的社会资源，有着很强的带动力和影响力，给村民一种强烈的归属感。乡贤协会已组建30余个文体团队，覆盖辖区74个自然村落。利用乡贤文化广场，定期开展活动。目前，每次开展活动可吸引村民2000多人，常年参与乡贤文化活动的达6万人次。文化传承影响力是无形的，浓厚的地域认同、传承认同以及最重要的文化认同可以确保文化传播有渠道、有内容、有受众，为乡村振兴提供稳定的人文环境。

3.3 乡贤实践助推村级治理新模式

农村治理实现基层政府加上村民民主选举的治理模式，政府由划桨控制变成掌舵服务，村民开始发挥政治参与功能，成为基层协商民主中的重要角色。伴随着政府惠农红利、土地流转政策的出台，新型农业经营主体如村干部、个体户、职业农民和返乡农民工出现，新型农村精英开始崛起。新型农村精英伴随我国农业现代化发展全过程，对于农业发展具有较高贡献率，逐步成为市场主体的新兴力量。而新型农村精英成长有其所需的特定环境，乡贤协会为农村精英的返乡提供平台和信息支撑。新型基层治理的参与主体在具备专业技能和掌握一定社会资源的基础上，更需要乡贤文化价值观的引领和指导。乡贤文化价值观和社会主义核心价值观一道在社会道德引领、传播现代文明、确立荣辱观念、增强民族凝聚力和向心力等方面都发挥着重要的作用。思想观念的一致性能够促进乡村能人们心往一处去，增强乡村参与主体的凝聚力和针对性。

4 社会组织推进村级治理现代化的路径探析

耿集乡贤工作协会作为社会组织提供的矛盾调解服务、文化宣传教育和德法融合机制，弥补了基层政府在村民公共服务供给类型和程度上的不足。如何推进乡贤文化进入基层乡村治理体系，实现乡村振兴建设美丽乡村的目标是具有现实意义的实际问题。

4.1 以基层党组织为核心，重构村级治理体系

乡贤党支部在全面参与乡村治理的同时，积极构筑乡村文化阵地，把乡贤协会和基層党建、信访工作有机科学融合到一起，发挥了矛盾纠纷的调解员、社情民意的监督员、政策法规的宣传员、乡风文明的巡防员“四大员”的作用。基层党组织是整合村级治理主体的有效推手，必须建设以基层党组织为核心的治理体系，充分发挥党组织的领导作用。一方面，基层党组织在国家战略乡村振兴指导下确定本级组织发展的新定位和新目标，合理界定各村级治理参与主体的互动关系和权限范围，即使发达地区城乡一体化程度也仍然需要提高，促进村民共享新型城镇化带来的发展成果。另一方面，基层党组织应向乡贤党支部充分放权，形成行政组织——基层党组织（乡贤党组织）——村委会的高效架构，逐步降低村级治理行政化程度。基层党组织主要行使中间调节和监督的职能，将村干部从繁杂的政务中解脱出来思考本级村组织的民主推进进程。

4.2 以政策引导为载体，扩大乡贤主体范围

乡贤群体是乡村社会的精英人才，积累了丰富的社会资源，对于家乡发展有着深切的责任感，因此搭建平台引导更多农村精英积极参与乡村建设成为迫切要求。退休村干部由于工作的原因能够第一时间接触到政府出台的优惠政策，对于国家政策倾斜把握较好，比如农田补贴、土地流转租金等。而一些农村个体户转型为新型土地精英往往处于农业生产的两端，向上辐射到大型农产品加工厂企业家，向下影响到小商小贩。这两类乡贤群体形成的主要动力源于政策的推动，因此要推进政策宣传工作，创新宣传方式，采取线上线下地毯式的宣传推广。线上采用在政府门户网站上设置浮动窗口，并且设置专人在线解答政策问题，介绍乡贤工作协会职责、工作内容。线下采用群众座谈会、村民或居民会议、大学生进乡村宣讲政策志愿服务、海报栏常年张贴并及时更新、社会层面举办乡贤文化展等系列方式，吸引更多外流人才返乡参与乡村治理。

4.3 以城乡一体化为契机，加速乡贤双向流动

现代社会结构呈现出普通农民——体制外精英——体制内精英的架构，而体制外精英的产生得益于城乡一体化的推进。乡村治理中的重头戏是农业发展，而从事现代农业生产不仅需要生产技能，更需要先进的知识储备和管理经验。一方面要鼓励村民“走出去”，为加速农村规模经济的产生，创新土地流转机制，农村青年有必要脱离土地进入城镇锻炼技能，积累社会资源和先进经验，接受城市现代化建设带来的新面貌;另一方面要支持乡贤“引进来”，以国家政策输入为基础条件，吸引城镇拥有农业生产和农村管理知识的大学生村官参与基层治理尤其是引导农民工返乡创业，成为新型职业农民，实现城乡人才双向流动。乡贤群体需要实现人才流动机制，既要有土生土长的乡村能人作为联系纽带，更要有具备现代管理经验、对于民主发展有想法有规划的知识分子参与基层治理。

4.4 以教育服务为抓手，促进乡村产业发展

普通农民经济收入较低，从事农业生产仅为维持生活，而新型农村精英稳定性强并主要从事农业生产，社会责任感逐步走高。随着城市化进程的加快，青年人以追求城市生活为主，导致农业生产储备人才不足。因此，现代化农业教育首先要明确一、二、三产业的平等性和相互配合效应，培育从事农业及农村管理工作的社会尊重感。其次是针对乡贤协会开展农业科技和发展理念的教育，家庭农场是规模经济的载体，农业生产的准确定位和现代科技的运用是关键一步。乡贤们对于当地的自然条件比较熟悉，要配合基层政府的规划因地制宜发展特色产业，鼓励并支持有创业想法的村民，带领村民发家致富。最后是加速乡贤群体农业管理和文化的培育，以绿色发展为导向，引进先进技术和设备，减少人力投入，利用好土地流转制度安排，实现现代化规模经济，应用成本收益分析理论发展农村产业，最终实现农村治理现代化。

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