减量规划背景下城市更新困境与路径探讨

宇德良

[摘要]城市更新是城市资源环境紧约束下贯彻落实中央新发展理念、强化土地节约集约利用、实现城市持续繁荣发展的必然选择。以重庆市渝中区为例，探讨当前城市更新面临的问题，并以上海经验寻求破题之法。结果表明：当前重庆城市更新政策制约严重、更新模式单一、协调难度较大、房屋确权较难。后续推进要强化区域评估，明确更新重点，改革更新模式，加强政策储备，并进一步强化配套支持。

[关键词]城市更新;困境;路径

[中图分类号]F321.1[文献标识码]A

引言

关于城市更新概念的提出，始于1858年荷兰第一次城市更新研讨会，是将城市中不适应现代化城市社会生活的地区做必要的、有计划的改动。在我国，城市更新还有更多叫法，譬如城市有机更新、城市复兴、城市再生、城市低效用地再开发等。专家学者们从“城市发展与保护”“城市建设的综合性和整体性”等多种角度对这一概念进行了诠释，但关于更新方式无不聚焦在再开发、整治改善和保护三种类型。伴随城市化的深入推进，城市发展到达一定阶段，城市更新探讨越来越受到人们关注，广州、深圳等地专门设立了城市更新局，在城市更新方面进行了大量有益探索。

近年来，重庆经济社会跨越式发展，城镇化快速推进，截至2018年末，全市常住人口城镇化率达65.50%，渝中区甚至高达100%。受山地地形地貌制约，可供拓展的城市空间有限，急需通过城市更新内涵挖潜，实现城市发展、生态改善、风貌保护、品质提升和节约集约的有机统一。但重庆在城市更新方面，目前尚处起步阶段，可能面临哪些问题？典型地区在城市更新方面的先进经验？未来重庆城市更新推进的路径与思路？都还有待进一步深化研究。

1 城市更新困境

为剖析城市更新存在的问题，我们对近期重庆市渝中区推进的传统风貌区更新案例十八梯改造项目进行了调研。该项目位于渝中区较场口以南，坐落在长江江畔，项目总占地18.88 hm2，由核心保护区、建设控制区、风貌协调区三部分组成。拆迁范围内共涉及22400人。风貌区内场地高差大，多以叠台方式呈现，主要表现形式为台地和堡坎。规划用途为公园绿地、商业用地、商务用地、社会停车场用地等。通过调研，总结城市更新主要存在以下问题：

1.1 政策制约严重

在十八梯更新项目推进过程中，发现目前还没有专门针对风貌区改造的特殊政策出台。基于现有政策，主要制约表现在城市规划方面对于房屋解危改造明确不得超过原建筑面积，不得改变原使用功能，不突破原建筑基底范围和原高度的相关规定，极大制约了更新方案设计和市场进入的积极性。针对传统风貌区更新，在旧城改造规划绿地指标不低于25%等标准面前，更显“先天不足”;在保留建筑消防扑救面、防火间距、消防车道等现行规范要求方面，也难以有效满足。

1.2 更新模式单一

依据现行法律法规，存量建设用地再开发必须由政府统一拆迁并收回国有土地使用权后，再以出让或划拨的方式确定开发单位。以政府为主导的“统拆统建”模式，一方面极大地增加了政府财政压力;另一方面，也严重制约了市场在城市更新活动中作用的发挥，同时也不利于传统历史建筑的保护。以十八梯项目为例，若采取传统“统拆统建”模式，土地取得成本为62.29亿元（其中拆迁费40.31亿元，利息16.35亿元，管理费1.41亿元，基础设施预计投入4.17亿元，前期费用0.05亿元），预计出让综合价金约42.19亿元，资金缺口近20亿元。

1.3 协调难度较大

一方面，城市更新涉及国土、规划、消防、安监等多个部门，部门间协调难度较大;另一方面，重庆历史文化积淀深厚，老旧城区涉及利益主体众多，渝中传统风貌区推进过程中共涉及80余家不同产权单位，不同产权单位对城市更新持不同“态度”，谈判成本、协调成本、时间成本巨大。

1.4 房屋确权较难

主要体现在两方面：一是保留建筑的登记确权问题。按照《重庆市土地房屋权属登记条例》及相关政策文件规定，对于国有土地房屋征收后的保留建筑的产权登记，需按照“原权利类型、原用途、原面积”办理变更登记。但在城市更新過程中，难免为满足未来商业业态标准，会对部分保留建筑面积、结构、朝向等原有建筑形态进行适度改变，在现行产权办理规定下，势必会对保留建筑的登记办理造成影响。二是“净地”出让的相关规定，导致传统风貌区在征收完成产权注销后无法确权。

2 典型地区经验

在典型地区经验梳理方面，结合重庆城市更新问题，我们重点对同为直辖市的上海进行了调研。2014年以来，上海大力实施“共享社区、创新园区、魅力风貌、休闲网络”四大城市更新计划，其一改过去“大拆大建”外延扩张的老路，探索实行“小规模、低影响、渐进式”的“针灸式”疗法，实现了城市更新2.0版本的华丽蜕变。

2.1 核心做法

一是强化领导，依法依规。为强化规划、国土、消防、环保等多部门和区县政府领导，形成更新合力，上海市成立了由市政府牵头，相关管理部门共同参与的领导小组，领导小组在市规土局下设办公室，负责统筹协调和完善配套政策。为确保更新工作依法依规，上海市突出顶层设计，探索制定了《上海市城市更新实施办法》（以下简称《办法》）和《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》。依据《办法》，市规土局具体负责城市更新技术规范制定、组织、协调和监督管理工作。

二是转变观念，共建共享。上海市城市更新提出要遵循规划引领、公共优先和多方参与三原则，其一改过去“拆改留”的更新模式为“留改拆”，更加注重政府向市场的让渡、公共空间向人的回归和城市文脉的传承与延伸。在更新过程中，政府让利于市场，让利于民，充分发挥市场驱动、市民主体和社区平台作用，坚持以人为本，以市民需求和社区文体为导向，探索建立“政府-市场-市民-社团”四方协同机制，通过综合评估，明确“缺什么，补什么”，城市生活更加宜人。

三是加强评估，精准定位。上海城市更新首先要开展区域评估，评估报告经区县人民政府审议通过后报市城市更新领导小组办公室备案。其次，要编制实施计划，计划提出调整控规的要同步调整，待实施计划与控规审批后，更新项目按照全生命周期管理要求有序推进。通过区域评估，理清区域发展和公共要素建设需求，明确更新政策适用范围，做到了城市更新精准定位、目标明确。同时，通过统一规划、统一设计、统一建设、统一运营“四统一”，强化整体打造，有效增强了城市更新效果。

四是创新模式，强化支持。除整体收储外，上海依据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》（国土资发〔2013〕20号），创新探索了“市场双评估，存量补地价”模式促进城市更新。该模式实质是协议出让，即经区域评估、地价评估和区政府常务会议集体决策后，现有物业权利人以存量补地价方式获得土地使用权，并签订出让补充合同，待项目竣工后，更新主体依补充合同办理产权登记。其改变了传统统拆统建模式协调难度大、资金平衡难等问题，极大地提高了更新工作效率。

此外，上海市在规土政策上加大支持力度。一方面，允许功能转变与建筑容量调整，对提供公共开放空间和公共设施的商业商办建筑分不同情形给予面积奖励（详见表1）;另一方面，实行土地出让收入返还。土地出让收入在计提国家和市有关专项资金后，剩余部分由各区县统筹安排，用于城市更新和基础设施建设，有效提高了各更新主体积极性。

能划示独立用地用于公共开放空间，且用地产权移交政府的 能划示独立用地用于公共开放空间对外开放，但产权不能移交政府的 不能划示独立用地但可用于公共开放空间24小时对外开放，产权不能移交政府的 能提供公共设施，且房产权能够移交政府的 能提供公共设施，但房产权不能移交政府的

倍数 2.0 1.0 0.8 1.0 0.5

五是注重履约，加强监管。上海市为强化更新项目监管，探索引入了全生命周期管理理念，并将物业持有要求、转让条件、更新主体承诺政府的三带事项（带地下工程、带地上方案、带绿色建筑标准）等在合同中予以约定。通过约定物业持有比例，减少投机因素，使开发商转型为运营商，促进共建共享。通过开发主体代建地下工程、绿地空间，实现项目整体打造。此外，为强化履约管理，上海实行履约保证金制度，但不具体收取开发主体资金，而改由银行出具证明，即实现了监管目的，又不增加开发主体资金压力。

2.2 主要经验

通过前述上海城市更新核心做法的分析，调研组认为，上海城市更新的先进经验可具体概括为四个“一”，即：

一个好的机制——多方联合，共同发力。各自为政，各说一词，是当前城市更新工作难以有效推进的一个重要原因。上海成立领导小组，集体决策，统筹推进，即是责任分担，也是合力形成，提供了很好的机制保障。

一个好的策划——理念先进，共建共享。上海秉承“城市让生活更美好”，立足长远，结合实际，通过市场双评估，实行“缺什么、補什么”，同时，征集国际先进设计理念，强化社会公众参与，整体包装打造，强化了更新成效。

一个好的政策——适度突破，多方共赢。城市更新工作推进缓慢，受政策制约各方参与积极性不够是很重要的方面。上海打破房屋改造“三原原则”（原规模、原位置、原功能），基于评估，因地制宜，集体决策，同时，实行出让金返还支持城市更新，给予建筑面积奖励，实现了政府、企业、市民多赢。

一个好的企业——实力雄厚，心有公益。在上海新一轮城市更新过程中，政府要求企业必须替政府代建一部分市政配套设施，结合项目本身整体打造。相比常规市场项目，更新项目投入大，盈利小，这无疑对企业资金实力和社会担当提出了更高要求。从上海目前推进案例来看，基本以国企推进为主。

3 城市更新思路

结合当前存在的问题和上海城市更新先进经验，笔者认为可从以下几方面更好地推进城市更新工作：

一是强化区域评估，明确更新重点。通过加强城市节约集约用地评价，明确城市各类各业低效用地分布，并综合考虑地区差异、现有产权主体情况、城市更新积极性、区域发展、生态环境保护和文化遗存保护需求等，按照先主城后远郊、先易后难、先条件成熟区域试点后全市面上推广的原则，明确更新重点和推进时序，并以大型国企为突破口，优先推进实施。

二是改革更新模式，加强政策储备。建议依据国土资发〔2013〕20号文《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》，加强重庆市城市更新“市场双评估，存量补地价”模式探索，尽快研究制定《重庆市城市更新“市场双评估、存量补地价”实施办法》（草案），明确实施主体、操作流程、审批事宜等，强化政策储备，并在试点经验总结基础上，逐步固化完善。

三是强化配套支持，出让收益返还。重庆市建筑密度大、容积率高，相比其他省份统拆统建成本更高，难度更大。除前述改革更新模式外，建议在产权办理（尤其是保留房屋征收后重新办理产权）、土地出让收益返还用于城市更新等方面加强研究，出台相关支持政策，提高各更新主体积极性。

[参考文献]

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