企业的PPP管理模式分析

李嘉欣 袁建华

[摘 要]创新融资方式，缓解地方政府财政压力，提高直接融资比例，降低杠杆率，降低融资成本，是改善民生问题、加快城市化建设的新方向。通过对盈利状态的PPP模式下月牙河水厂的分析，总结其建设经验，为创新水利基础设施融资体制、推广PPP模式添砖加瓦。

[关键词]水利投融资;PPP模式;基础设施;政府

[中图分类号]F572 [文献标识码]A

PPP模式的本质在于通过政府与市场的有效结合，实现资源的最优配置和社会福利的最大化。将PPP模式应用于基础设施一方面能够满足人们日益增长的公共基础设施的需要，加快城市化建设;另一方面，也能够缓解政府财政压力，有利于加快政府角色转变，构建服务型社会。但PPP模式会受到政策法规、金融环境、经济体制等多方面的影响，中国作为世界上最大的发展中国家，独特的社会经济环境也为 PPP的应用提出许多挑战。因此，我们选取现有盈利状态下PPP模式的月牙河水厂进行深入的调查研究，探索其建设过程中的创新之处和存在的问题，为PPP模式在我国接下来的应用和推广提出建议。

1 月牙河水厂的PPP模式管理概况

月牙河水厂是由宁阳县首次发起的将PPP模式应用于水利工程建设的项目，运用PPP模式下的BOT（“建设—运营—移交”）的运作方式。月牙河水厂由宁阳县国有资产管理局和山东鲁珠集团有限公司合作，注册成为特殊目的公司——山东鲁鑫水务发展有限公司，全权负责项目的设计、投资、建设、运营、维护等事项，整个项目合作期30年（包含建设期2年，运营期28年），合作期内项目的收益归山东鲁鑫水务发展有限公司，在特许合作期满后月牙河水厂将无偿移交回政府。月牙河水厂位于月牙河水库下游坝址处，占地面积18.6亩，总投资5293万元，建设内容包括新建水厂1座，铺设供水管道20公里。宁阳县的月牙河水厂是一个垄断性的行业，具有排他性、盈利能力强的特点，与公益性事业进行组合开发，构成了对社会资本具有吸引力的引汶工程。而引汶工程是宁阳县2015年主推的政府与社会资本项目之一，也被列入第二批中央及省级PPP模式示范项目。月牙河水厂项目建成后，日供水规模达到8万方，出水水质满足一般工业用水要求，经配水管网供给国能生物、天和纸业、华明热电等企业，预计年收入2920万元，解决了地方政府的三大难题，即城区周边饮用水及工业用水的供需矛盾、地下水超采现象严重、水资源限制招商引资。

宁阳县政府将PPP模式应用于月牙河水厂，主要应用步骤有以下六点：第一，将垄断性和盈利能力较强、属于经营性水利工程的月牙河水厂与东引汶灌区节水改造工程等公益性水利工程相结合组成具有合理收益的引汶工程;第二，由财政部委托专业机构进行物有所值评价和财政承受能力评估，在做好识别和衡量相关风险后，将引汶工程放入PPP项目库;第三，确定该项目的实施方案，明确了该项目的项目运作方式、项目交易结构、保障措施等必要环节。在实施方案中最重要的是项目的交易结构，它确定了该项目政府“入股但不控股”的股权结构、“可调整”的价格上限定价法和利润分配调节机制，为下一步社会资本的引入奠定了基础;第四，宁阳县政府以公开招标的方式成立特殊目的公司——山东鲁鑫水务发展有限公司，以推进宁阳县引汶工程实施方案，其中山东鲁鑫水务发展有限公司注册资本5000万元，政府方出资代表出资2000万元，占股40%，社会资本出资3000万元，占股60%;第五，进行融资管理，募集资金。整个项目总投资132848.01万元，其中由山东鲁鑫水务发展有限公司自筹资金72848.01万元，银行贷款60000万元;第六，经行项目施工，并在项目竣工验收通过后，政府按规定经行建设期绩效考核、运营维护期绩效考核以及移交绩效考核。

2 月牙河水厂PPP管理模式运行中存在的问题

2.1 管理机制不健全、效率不高

2.1.1 中央政府机构权责不明

在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中的组织实施部分虽表明我国PPP项目的主要由财政部牵头，但在文件中并未明确合理划分财政部、国家发改委在监管和审批的责任，使在公共设施的PPP模式管理方面存在着多头监管、分工模糊的现象。

2.1.2 地方政府机构处于探索阶段

宁阳县在探索PPP模式的应用过程中建立了全省首家PPP模式专门机构——政府和社会合作办公室。一方面，这一探索无疑是值得肯定的。但从另一方面来说，宁阳县PPP项目库共有覆盖水利、环保、市政等多个领域的14个项目，规划投资额97.62亿元，而该办公室为仅含4名工作人员副科级事业单位，这完全不能满足全县PPP项目的设计、规劃、建设、运营。

2.2 项目风险评估存在缺陷

风险控制不到位，相关评估存在缺陷。在月牙河所属的引汶工程的财政能力评估中表明该项目每年财政支出费用占财政公共预算支出的比例为1.64%，远低于宁阳县公共预算支出的10%。但财政部所要求的10%的财政承受红线，是指一年内全部PPP项目需要从预算安排中的支出责任比例不超过地方政府公共预算支出比例的10%。而财政能力评估中的1.64%，仅指引汶工程的财政支出占比，未考虑该县其他PPP项目，这表明宁阳县并未从全县高度出发衡量项目风险，致使该项目存在潜在的风险。

2.3 社会资本参与存在困境

由于月牙河水厂采取打包组合的方式纳入引汶工程，政府在选取引汶工程的社会资本时要求投标企业注册资本金必须在一亿以上且2010年以来在国内承担过合同金额在人民币10亿元及以上的工程建设项目，过高的入行门槛把大批民营资本拒之门外。城市基础设施建设方面引入PPP模式，对社会资本开放基础设施建设领域，但能够获得进入资格的企业都是在政府部门有良好的合作经验的企业，基础设施建设领域的市场准入障碍还是无形的存在。

3 月牙河水厂PPP管理模式产生问题的原因

3.1 政府观念转变放缓了PPP模式应用

中央政府大力推行PPP模式的主要原因是促进公共服务提质增效，推动公共服务供给侧结构性改革，而不单单是解决地方政府基础设施融资的问题。有一些地方政府敏感性强，闻风而动，但只是把 PPP模式作为又一次争取资金的机会，不顾自身财力及项目实际情况，盲目选择 PPP 模式进行投资建设，可能造成更为严重的潜在政府债务。地方政府尚未完全实现从“所有者”到“合作者”、“监管者”的角色转变，忽略了项目长久的运营，形成了“重项目、轻运营”的普遍特点。以上原因使得宁阳县政府更关注于月牙河水厂项目融资及建设，而忽略了项目运营，导致了对于月牙河水厂的运营监督和项目退出机制的缺乏。

3.2 管理体制割裂制约了水利投融资

现阶段我国PPP模式推行机制不完善，各阶段交易成本较高。以月牙河水厂为例，水利资源项目申报和立项由各级发改部门管理，水利资源的开发由水利部门负责监管，PPP项目的各项合理性论证由财政部门检验，水利设施又根据其不同的功能由政府相关职能部门负责。管理体制的权限的分散导致工程规划上出现不协调，资金估算上难以做到相对准确，且无形中增加了项目的投资周期，社会资本或者金融机构对于这种不确定因素望而生畏，导致融资困难。

3.3 缺乏激励政策降低了对社会资本的吸引

作为经营性的水利项目月牙河水厂，其在打包组合的引汶工程中是能吸引社会资本的，但现有的过高的入门门槛把大批民营资本拒之门外。且在中央严禁各级政府给予PPP项目提供任何形式的担保的背景下，如果没有实质性的激励政策，这让本就对是否会达到预期收益有所担忧的社会资本方望而却步。

4 月牙河水厂PPP管理模式问题的改进建议

4.1 管理机构和管理依据的完善

第一，加强权责明确的管理机构建设。为加强 PPP 的立法与政策制定、组织协调、规范指导和信息统计等方面的工作，应借鉴英国基础设施局等国际经验，结合转变政府职能和机构调整，设立专门的 PPP管理机构。从更高层面建立PPP项目管理中心，做到“政出一门，标准统一”，以便于提高效率、降低各阶段的成本。

第二，政府各部门加强协调、充分配合。水利部门无论是建立水利投融资平台、水权制度改革以及水费的定价等，都需要得到政府的同意和授权，这就要求各级水利部门积极汇报与协调。只有加强水利、财政、发改、物价等各部门的联系与沟通，相互支持、相互配合才能缓解我国水利建设方面存在的管理制度割裂的问题，更好地推进PPP模式的应用。

4.2 项目风险控制的加强

第一，规范操作流程。适用于PPP模式的基础建设及公共服务项目一般都具有投资规模大、项目持续时间长、民生亟待改善的特点，因此潜藏了不小的风险。我们需要通过规范我们的流程以做好项目选择、风险分担、决策评估，才能规避风险及时应对。在PPP项目实施前应认真完成财政部所要求的物有所值和财政承受力评估，严格把握10%的财政承受红线。要实现流程的规范化，就要从两个方面进行控制。首先不能应付差事、走走流程;其次，也不能仅进行专家评估这类具有主观性的定性分析，需要与定量分析相结合找出切实可靠的论据支撑PPP项目可建设的这一论点。

第二，建立公开透明的监督机制。首先，PPP模式在我国属于初步发展阶段，相关政府缺乏专业人才。其次，社会资本以盈利为目的，而在质量、工期、成本、运营等方面需要强有力的监管。最后，政府在合作中处于强势地位，存在着怠于履约甚至违约的风险。因此，建立政府监管机构与第三方合作监督模式，以法律和合作协议为基础，对项目的建设和运营进行专业、公平、公正、公开的监督。

4.3 加大引入社会资本的力度

第一，缓解社会资本资金压力。目前，由于PPP模式在水利建设中的应用尚处于起步阶段，国家从政策、土地、税收和财政方面提供了一定程度的支持，比如一定程度的税收减免政策，以降低社会资本方的投资成本，提高投资回报率。另外，国家也需要出台相应的金融政策，建立符合PPP项目的金融体系，如减轻社会资本利息负担、发行PPP项目的收益债、资产证券化等。在2018年初宁阳县政府工作报告中明确指出“深化PPP项目运作，以引汶工程为试点，稳步探索PPP项目收益债和资产的证券化”，但目前PPP项目金融体系建设处在探索中，需加大力度、勇于实践。

第二，充分发挥市场作用提高融资规模。要按照市场经济规律的要求，发挥市场配置资源的基础性作用，调动社会资本参与水利建设的积极性，大力吸引银行资本和外资;推进水利基础设施经营管理机制的创新，盘活水利国有资产，不断提高社会融资规模。

5 结语

PPP模式应用于公共基础设施建设的本质是政府职能的转变，它使政府从“所有者”“经营者”“投资者”向“合作者”、“监管者”的角色转变，力求运用社会经济市场化改革，将“专业的事交给专业的人”，实现解放政府的财政负担、改善公众生活质量、推动社会资本发展的“三方共赢”局面。但PPP模式的应用不是一蹴而就的，它需要结合我国实际国情进行逐步探索，从月牙河水厂可以看出我们已经进行了一些行之有效的创新，之后我们需要不断总结经验、吸取教训，以逐步实现PPP模式的合理运用。

[参考文献]

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