浅析降低土地出让收入

赵建波

[摘 要]国有土地使用权出让收入（以下简称土地出讓收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。土地出让收入作为政府性基金的重要组成部分，受市场供求关系和政府相关政策的影响，对实体经济投资和财政贡献率产生较大冲击。现结合工作实际，分析降低土地出让收入带来的利弊。

[关键词]土地出让;土地使用权;土地税费;城市发展

[中图分类号]F301 [文献标识码]A

1 土地出让收入的“卓越”贡献

土地出让收入显著地影响着地方财政收入，特别是土地出让收入已成为地方财政非税收入的主要来源。近年来，土地财政收入的规模整体上保持了稳步上升的增长态势，占地方政府财政总收入的比重震荡上升，土地财政仍是地方发展最为依赖的财源之一。

就泸西县而言，土地出让收入占地方财收入的比重越来越大，特别是继烤烟、煤炭之后财政对土地产生的收益依赖性越来越高。2013至2017年全县土地出让收入15.19亿元，年均3亿元。其中：2013年土地出让收入0.86亿元，土地供应面积15.49公顷;2014年土地出让收入4.45亿元，土地供应面积47.23公顷;2015年土地出让收入3.52亿元，土地供应面积47.18公顷;2016年土地出让收入3.79亿元，土地供应面积65.12公顷;2017年土地出让收入2.57亿元，土地供应面积54.33公顷。数据表明，土地出让收入总体呈下降趋势。就个体而言如是，全国也如此。

曾为地方政府带来丰厚收入，解决了财力不足问题，为地方城市基础设施投入及系列民生工程改善做出了“卓越”贡献的土地出让收入不可避免地走下坡路。

2 土地出让收入下滑对经济发展带来的影响

土地出让能获得巨额收入，使地方政府对土地财政产生了严重依赖症，加剧了扩张城市建设的冲动，垒起了巨额地方政府债务高台;更刺激了房地产业过度扩张和泡沫化，忽视了对实体经济支持，造成了产业经济结构失衡。土地财政还加剧了不少地方政府拆迁冲动，酿造了大量拆迁社会案件，严重影响了政府与被拆迁民众的关系，使政府整体社会形象和威信下降。因此，从土地出让收入引发系列社会经济问题看，土地出让收入减少，是好事而不是坏事。

就目前而言，土地出让收入减少至少预示了三大社会积极因素：

一是，土地收入减少是因为城市建设供地减少造成的。各级政府决策部门城市发展理念趋于理性和成熟，逐渐找到了城市发展的正确方向。目前土地收入的减少趋势，更有利于国土部城市边界划定试点工作推广，更有利于生态保护红线的划定。

二是，土地出让收入锐减可倒逼地方政府职能转型，真正把行政之手从社会配置资源中缩回来，加快简政放权步伐，摆正政府与企业关系，把主要精力用来制定确保市场经济健康运行的各种监管规则上，积极扶持实体经济发展，为企业排忧解难。唯有如此，企业才能焕发生机活力，经济才能走出低谷，地方财政才能跳出土地财政怪圈。

三是，会促使地方政府厉行节约，把每分钱都用在“刀刃上”，集中财力办大事，防止再像过去那样大手大脚造成资金浪费现象。

当然，土地出让收入减少也不可避免地带来一定负面影响：加大地方财政保民生支出增长压力、影响城市公共基础设施建设水平提高和地方政府债务风险化解等等。同时，新增土地供应减少，土地价格也会越来越高，会造成一定时期房价更加坚挺，会给城市普通民众购房租房支出增加压力。这些问题，只要对现有财税体制进行改革及盘活城市现有商品房存量、加快保障房建设等措施，就会得到妥善解决。

3 高额土地出让收入的因素构成

土地出让收入主要取决于市场供求因素，另一推手则是土地取得成本和计提专项资金成本。土地取得成本包括兑现征地拆迁补偿费、土地审批环节上缴省州的相关税费，如失地农民保障金、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、坝区耕地质量补偿费、耕地占用税等，土地取得成本项目逐年增多，费用中仅省级出台征收的坝区耕地质量补偿费就13.33万元/亩。这些税费的叠加，推高了土地取得成本;另外中央、省、州从土地出让收入中计提的专项资金项目逐年增加，比例逐年提高。2004年以来，国家先后出台了一系列政策，从土地出让收入中共计提（安排）了11项专项资金，分别是国有土地收益基金、农业土地开发资金、地灾防治专项资金、铁路高速公路建设资金、失地农民养老保障风险准备金、农田水利建设资金、水利建设专项资金、教育资金、保障性安居工程资金、廉租住房保障金。这些资金的计提助推了保障既得利益前提下的地方政府不得不将土地出让收入提高。

4 降低土地出让收入的相关措施

当前，随着城镇化快速推进以及商品房市场的增长，土地价格不断上涨，企业用地成本明显提高。要解决实体经济用地难题，就要从降低土地取得成本，兼顾降低开发成本，即摊薄初始成本、缩减费用成本、分担开发成本和压低交易成本等方面积极推进改革。

（1）探索弹性出让（租）方式，摊薄初始成本。改变一次性支付的情况，使企业获得土地的成本分摊到企业生命周期之中，不仅有助于降低企业用地初始成本，而且有助于政府调控闲置用地、批而未用土地和低效利用土地的再开发。因此，建议探索更加灵活的弹性出让年期制度，根据产业发展要求和用地单位经营情况确定工业用地使用权出让年限，期限届满时，再根据具体情况延长使用期限。在具体供地方式上，可采取先租后让、长期租赁、弹性出让等方式。

（2）缩减土地出让收入中政府收益部分。土地出让收入除弥补征地、拆迁、一次开发成本外，还有政府净收益。适当压缩计提资金是降低土地出让收入的路径之一。压缩的途径：一是合并同类资金并下调计提比例，如可考虑合并农田水利建设资金和农田基础设施建设资金，并下调计提比例;二是地方政府计提比例高于国家的，下调至国家确定比例;三是考虑取消部分计提资金项目。

（3）给予土地税费征收优惠。一是鼓励土地节约集约利用。如对符合规划、不改变土地用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加用地容积率的，包括通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等，地方政府可考虑不再征收土地价款。二是扶持新产业、新业态发展。如对于传统产业主体本身通过延伸产业链、拓展上下游业务范围进行融合发展的，应允许给予土地使用税税收返还等优惠政策。

（4）通过灵活管理土地利用方式给予企业优惠。如对于闲置划拨土地上的工业厂房、仓库等用于养老、流通、服务、旅游、文化创意等行业发展。允许企业在一定时间内可继续以划拨方式使用土地，暂不变更土地使用性质。这些政策或做法实际是利用灵活的土地管理方式，让渡了政府可收取的地价款。这些政策目前多为原则性意见，需尽快转化为可操作的具体措施，如不变更土地使用性质的年限应与个体行业的生命周期吻合，同时应经过科学的程序论证，避免政府单方提出过短或过长的期限。

（5）继续降低征转用地收费。2015年国家已取消各级的征地管理费，2018年省级取消了坝区耕地质量补偿费。其他项目也应考虑取消或调低征收额度。

（6）适度放宽管制，多方分担开发成本。除土地一级开发市场外，在土地二次开发市场中探索实行灵活的土地开发方式。如一些地方探索的鼓励原土地使用者以合资入股的方式进行共同开发等做法，一些地方政府探索建立工业轉型升级用地开发资金的做法，都有助于促进增加工业用地供给，降低用地成本。

总之，降低土地出让收入利大于弊，虽然会给地方政府短期内带来剧痛，但有利于实体经济的稳步投资发展，有利于地方政府转变职能，重新定位，有利于保障土地资源高效、可持续利用，从而实现经济的可持续和长足发展。

只有降低土地出让收入，控制规模过度膨胀，才能遏制城市发展过快带来的“后遗症”，促进城市转型发展，提高城镇化质量;才有利于节约用地和保护耕地，促进城市与大自然协调发展，不断改善城市生态环境，推进生态文明建设。尤其能解决人民生活中的许多实际问题，比如缓解就业、就医、升学、社保等方面的压力，使城市发展不断走向人性化、科学化、和谐化。

[参考文献]

[1] 李文斌.城市土地出让的收益分配与土地市场效率[J].山东财政学院学报，2007（03）.

[2] 龙开胜，石晓平.土地出让配置效率与收益分配公平的理论逻辑及改革路径[J].南京农业大学学报，2018（05）.