西方政治制度研究中的管制视角：研究路径与理论内涵

张磊

摘要：管制作为一种政府对市场的干预形式，从产生之日起，就备受争议。在西方政治制度中围绕着管制问题产生了利益集团、铁三角、管制竞争等多种政治现象。本文通过对西方政治制度研究中的管制视角进行系统的梳理，勾勒出从“传统管制研究路径”、“实证性管制研究路径”到“多元化管制研究路径”为主线的研究路径转移，并对每种研究路径中的不同理论进行评析。

关键词：管制 公共利益 利益集团

中图分类号：D80 文献标识码：A 文章标号：1005-4812（2014）02-0030-43

政府与市场的关系是政治学研究的重要议题，对一些关系到公众利益的市场活动进行必要的控制和干预，以保证资源配置的效率是政府的基本职能。在众多干预工具中，管制是政府须臾不可或缺，使用最为频繁的手段。西方政治制度中的利益集团、铁三角、寻租、管制竞争等现象都与管制问题紧密相连，如何理解西方政治制度中研究的管制视角，其研究路径如何发展，理论内涵又有哪些？本文将对其进行系统的梳理和分析。

一、管制的概念与特征

管制作为动词来自英语单词“regulate”，作为名词来自英语单词“regulation”。汉语将其译作管制、规制或监管。译法虽然不同，但都是对同一个概念的不同表达。也有学者对其进行区分：规制注重其行为依据一定的法律法规，强调其合法性；监管强调政府的监督作用而非直接命令；行政学界与政府管理部门多使用管制一词。本文在此倾向使用传统“管制”的提法。

正如译法的多样性，对管制概念的理解也不相同。有的关注管制在经济领域的作用，认为“管制，指的是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动”。有的集中于规则体系及其执行，强调“管制是制定规则或条件的权力，通过遵守这些规则或执行这些条件以决定什么情况下免除义务，什么情况下应课以义务或其他税收。这个权力也包括在它控制下的所有工具和手段”。还有侧重于管制的行为特征，提出，“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场机制，或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为”。纵观对于管制的不同界定，可以梳理出关于管制的几个特征：

1.管制的主体是政府。政府被以立法或其他形式授予管制的权力，成为管制者。一般情况下，管制主体可分为广义和狭义两类：狭义的管制主体指的是政治学意义上狭义的政府，即行政机关。行政机关被以立法或其他形式授予管制的权力，成为管制者。从这个意义上，管制也往往被称作政府管制。广义的管制主体包括司法机关、行政机关、立法机关和其它机构。其中，立法机关主要负责制定和管制有关的法律、法规。司法机关主要负责解决管制实施中出现的纠纷。在许多国家里，管制主体也可包括依据法律、法规建立起来的独立管制机构。以美国为例，联邦政府的第一个独立管制机构是根据《州际商业法》于1887年建立的州际商业委员会。以后陆续建立了联邦储备、贸易、电讯、证券交易、劳工关系等委员会。他们的管制行为涉及国民经济的各个方面。

2.管制的客体是各类微观市场主体，包括法人或自然人。管制不同于宏观调控，后者是政府通过总量上的控制，借助财政、货币等政策工具，调节、控制宏观经济的运行，以达到充分就业、经济增长等政策目标，因而对于微观市场主体的影响是整体性、间接性的。而管制则借助法律、法规直接作用于微观市场主体。

3.管制的依据是法律、法规，这使管制与传统的统治概念得以区分。管制的制度基础是法治，是基于规则的活动。管制机构的设置、范围、权限，管制的手段、途径、程序都有相应的法律依据。法治赋予管制行为相对普适性和稳定性。即在空间上，政府对所有市场主体进行的管理和约束普遍、平等地作用于管制对象；在时间上，管制行为也折射出法律、法规的稳定性，在相对长的时间段中给社会成员们提供一种稳定的预期。正如博登海默所指出的：“一个不具稳定性的法律制度，只能是一系列仅为了对付一时性变故而制定的特定措施。它会缺乏逻辑上的自治性和连续性，这样人们在为将来安排交易或制定计划的时候，就会无从确定昨天的法律是否会成为明天的法律，因此成为一纸空话”。

4.管制的目标是为了纠正市场失灵，这也是管制与计划经济体制下政府经济管理的“分水岭”。管制以市场机制为前提，是对市场机制的补充和完善。而计划经济下政府的经济管理则不顾市场规律，否定市场，强调指令性计划。政府同时兼有市场主体的所有者、经营者、管理者和分配者等多重角色。

5.对管制定位的理解，存在着宏观、微观和中观三种视角。宏观层面的管制，往往是作为政府职能的形式出现。现代政府对社会公共事务管理中的职能包括：服务功能、维护功能、扶助功能和管制功能。政府最重要的任务之一就是通过协调和处理社会各种关系和利益在整体上维持社会生活的正常运行。管制职能是这一协调所必须的，它表现了公共行政机构的权威性与强制性特征，从而使社会的各种活动得以在规范的框架中进行。中观层面的管制是一种公共政策的重要类型。美国政策学者罗威将公共政策分为管制性政策、分配性政策和重新分配性政策。其中，管制性政策指政府设定一致性的管制规划和规范，以指导政府机关团体从事某项活动和处理不同利益的政策。微观层面的管制，一般作为政策工具而出现。政策工具是政府治理的核心，即公共政策主体为实现公共政策目标所能采用的各种手段的总称，是政策目标和政策行动之间的连结机制。良好的政策目标必须选择适当的政策工具。迈克尔-霍利特和拉米什在《公共政策研究》一书中将政策工具按照国家干预程度分为自愿型工具、强制型工具和混合型工具。管制属于其中的强制型工具（见表1）。

二、传统管制研究路径：公共利益理论

传统意义上的管制研究路径以公共利益为出发点，认为市场经济会导致经济偏离一般均衡状态，产生市场失灵。强调政府作为公共利益的代表，为了维护公共利益，应该对微观经济活动进行管制，以纠正市场失灵、提高市场效率和增加社会福利。