贫困地区农户宅基地退出意愿影响因素分析

石健

[摘要]在对湖南省龙山县农户宅基地退出意愿进行实地调查，了解贫困地区农户退出农村宅基地意愿的基础上，分别从农户个人层面、农户的认知层面、政府制度层面分析影响农户宅基地退出意愿的因素，并提出了提高贫困地区农户宅基地退出意愿的措施与建议。

[關键词]贫困地区；宅基地；退出意愿

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

由于我国长期实行的农村宅基地使用制度具有无偿性、永久性等特点，导致农村地区普遍存在宅基地闲置与浪费并存的现象。近年来，城市化和工业化的迅速发展，吸引了大量农村剩余劳动力进入城市，农村“空心化”问题日益突出；农村宅基地布局不规范，建设缺乏规划，造成了宅基地粗放利用严重局面；国家统计部门数据显示，2011～2016年我国农村人口由65656万人减少到58973万人，村庄用地面积由1373.8万hm2增加到1392.2万hm2，出现“人减地增”的现象；同时，住建部数据显示，到2016年末12.5%的农户拥有一处以上的住房，农村“一户多宅”问题突出。我国农村广泛存在的宅基地“空心化”、低效利用、人均宅基地面积超标、“一户多宅”等弊端的暴露，严重制约农村经济的发展。为集约利用农村宅基地，振兴农村“沉睡”资本，实行宅基地有偿退出制度已成为必然的趋势。

湖南省龙山县属国家级深度贫困县，是一个集“老、少、边、山、穷”于一体的特殊县， 经济发展基础差、底子薄，进程务工的农村劳动力众多，农村宅基地闲置现象普遍。在此基础上，研究龙山县的农户宅基地退出意愿的影响因素，有助于认识贫困地区宅基地退出工作的制约因素，为高效引导贫困地区宅基地有序退出和科学构建宅基地退出机制提供建议。

1 农户宅基地退出意愿分析

为了解贫困地区农户对农村宅基地退出的意愿，本文对龙山县范围内的5个村进行随机抽样调查，共发放调查问卷70份，收回有效问卷68份，有效回收率为97%。在问及“您愿意以一定补偿退出家里的宅基地吗？”回答“愿意”的仅有23户，占总调查户数的33.8%，66.2%的农户表示“不愿意”；在问及“如果您不愿意退出，将如何处理闲置的农村房屋或宅基地？”51.5% 的被调查农户回答“自己保留”，33.8% 的农户回答“出租”，其他农户表示愿意接受出售、抵押 等处置方式。可见，大多数农户并不愿意放弃宅基地，农户退出意愿不强烈、积极性不高将是制约农村宅基地退出工作实施最大的障碍。

2 农户宅基地退出意愿影响因素分析

本文基于龙山县农村宅基地退出意愿的实地调研，从农户个人层面、农户认知层面、政府制度层面分别探讨影响农户宅基地退出意愿的因素。

2.1 农户的个人层面

2.1.1 制约因素分析。农户不愿意接受宅基地退出或持观望态度的首要原因出于感情留恋和对居住环境的习惯，占被调查农户总数的42.7%。由于宅基地是农民安身立命的基础，拥有永久使用权，因此，农户出于情感上的依赖对宅基地退出持有排斥态度，加上城乡居民生活环境的差异使农民难以在城市拥有归属感，这将成为农户自愿退出宅基地的主要制约因素；其次，35.7%的农户出于经济补偿过低、生活成本增加等经济因素的考虑，更愿意保留宅基地。一方面，“三块地改革”“人地挂钩”等政策的实施让农户看到宅基地的潜在财产价值，宅基地的增值收益使农户处于“观望”态度；另一方面，农户一旦放弃农村宅基地将面临城市的高成本生活，若没有具备较好的经济基础或稳定的非农劳动收入很难在城市立足；12.1%的农户担心宅基地退出后不能进行农事活动，如种田、种菜、养殖等。从事农业生产是纯农户和兼业农户重要的收入来源，虽说宅基地退出后，在有效的承包期内集体不会收回农村土地承包权，若土地长期弃耕、闲置，集体有权收回土地承包权，这是农户不得不考虑的问题；有9.5%的农户表示不愿退出的原因是宅基地于农户而言具有社会保障功能。不同于城镇居民，农民退出宅基地这个唯一的住房后将面临生活保障问题，因此，宅基地将成为农民最后的退路。

2.1.2 动力因素分析。对农户愿意退出宅基地的原因进行统计，57.5%的农户基于环境因素愿意放弃农村宅基地，认为城市较为完善的公共服务设施以及教育医疗条件具有较大吸引力，这部分农户主要基于家里小孩上学、老人就医等方面的考虑，也有部分农户是因为在城镇已购买商品房；29.9%的被调查者由于在城镇有稳定的工作、想获得经济补偿、想换新房等经济原因愿意放弃农村宅基地，已经具备在城市职业技能或经济条件是其退出意愿强烈的主要原因；12.6%的农户受人文因素驱使退出意愿较高，对城镇生活的向往、希望改变居住环境是主要原因，这部分主要是处于30岁以下的年轻农户。

2.2 认知层面分析

农户对政策的认知影响农户的行为决策，农户对宅基地政策认知水平越高，退出的意愿越强，对宅基地退出工作的有效实施越有益。本文调查了龙山县农户对农村宅基地政策的认识，在问及“您是否了解一户一宅政策”，70.6%的被调查农户回答“不了解”或“不太了解”；在问及“您对宅基地退出政策有什么看法？”62.5%的农户表示“无所谓，意义不大”，甚至有19.1%的农户表示“损害农民的利益”。调查发现，农户对相关政策的认知程度不高，表示长期以来政府对相关政策宣传的重视程度不够，导致贫困地区农户对宅基地退出政策存在错误观念，这种错误观念对宅基地退出造成较大阻力。在农户充分了解相关政策的基础上，若政府能全方位考虑到农户的后续保障问题，让农户得到合理的补偿，大部分农户还是愿意参与退出工作的。

2.3 政府制度层面

2.3.1 宅基地有偿退出补偿机制有待完善。国家政策规定，农户自愿退出农村宅基地可获得相应的赔偿，但并没有明确规定补偿标准，往往由地方政府单方面决定，村集体和农户鲜少参与，补偿机制带有一定随意性，难以保障农户的基本权益。现行农村宅基地退出补偿方式主要包括现金补偿和房屋补偿两种，现金补偿通常是根据宅基地具体面积和当地经济水平决定，忽视了宅基地预期价值、使用年限、建造成本、其他附着物面积等因素的考虑，在经济水平较低的贫困地区，补偿款更欠合理；房屋补偿就是“以房换房”的方式对退地农户进行补偿，实际情况下，农户原宅基地面积较大，而补偿房屋面积远远不及，出现“大房置换小房”的局面，如若农户想要获得面积更大、环境更好的房屋，就必须自己贴钱，将承担更大的经济压力。可见，补偿机制的不完善必将挫伤农民参与的积极性。

2.3.2 政府在制度执行中独立承担资金成本和风险，增加政府财政压力。在全国范围内，宅基地有偿退出工作基本上是在政府的主导下推行，当前中央对农村宅基地有偿退出并没有明确的政策和方案，需要地方政府设计摸索。政府在政策的具体设计与运行中既要把握国家制度的总体方向，又要考虑到当地宅基地的实际情况和农户的真实需求，具体制度的设计成本与风险将由政府单独承担。其次，政府作为主导者需要支付制度运行费用，宅基地的回收、农户的安置补偿和土地的复垦开发等都需要注入大量资金，毋庸置疑，这对政府财政是一种巨大的压力，而宅基地退出工作程序繁琐、持续时间久会拉长资金回收周期，也可能存在回报率低、实施效果不理想的情况。在贫困地区，政府财政力量有限，资金筹集渠道单一，若政策实施资金不到位或损及农户的利益，这不仅会影响农户的积极性，而且会对政府造成重创。

3 提高农户宅基地退出意愿的对策与建议

3.1 探索閑置宅基地的有偿使用制度

在贫困偏远地区，宅基地的功能主要体现在居住和保障两方面，对维护农民生存和生活具有积极作用，随着外出务工、进城就学等人口的增加，宅基地季节性闲置现象显著，重要的原因是当下实施的宅基地无偿使用制度。因此，有必要探索闲置宅基地的有偿使用制度，如根据空置年限收取闲置税，增加其保有成本，当闲置宅基地缴纳的税费大于宅基地的潜在收益时，便会增强农户有偿退出的意愿。对于已经“进程”但依然有意向回农村生活的农民，可保留其使用宅基地的权利，在需要时通过申请供给宅基地，或通过村统一规划建设农村社区，节余农村建设用地指标。

3.2 强化农民职业技术培训，建立城乡统一的就业服务体系

农户宅基地退出意愿不强，一方面是难以舍弃宅基地这个重要的生活载体；另一方面是缺乏在城市立足的生存技能，难以支付较高的生活成本。要解决这些问题，就要加大农民职业技术培训力度，根据不同农户的特征制定就业培训方案，如对于纯农户应普及农业政策、提升农业科学技术，培养现代化、高素质农民；对于兼业农户和完全非农就业农户应加强农民非农就业技能培训，以改变在城镇就业渠道窄、质量差、不稳定的现状。此外，创建城乡一体化的就业服务体系，建立起城乡广泛覆盖、均等普惠、信息互通的就业服务网络体系。

3.3 完善退地农户的社会保障工作

对经济水平低、社会保障制度不完善的贫困地区而言，宅基地的社会保障功能显著。农民会担忧宅基地退出的一系列后续保障问题，为消除农民的后顾之忧，应确保退地后的生活质量和社会保障条件较退地前有所提高。政府需根据当地实际情况，适当地增加退地农户的社会保障支出比重，同时，建立城乡统一的社会保障制度，使进城落户农民享受到与城镇居民同等的社保权利，妥善化解失地农民的住房、上学、医疗、养老等问题，做到“应保尽保”。

3.4 加强政策宣传，提高农户认知水平

农户的主观认知对行为决策有直接影响，贫困地区农户能力有限、知识匮乏、信息不畅，对宅基地政策认知程度普遍较低。应广泛利用电视、广播、新闻网站等现代媒体向农户普及“一户一宅”政策、农村宅基地管理办法以及相关法律法规，通过开展座谈会议、组织培训等宣讲解读相关政策，加强对补偿机制和保障机制的宣传，宣传工作应深入到户，特别是加强“一户多宅”、人均宅基地面积超标、宅基地长期空置的农户的宣传教育，提高农户的政策认知，鼓励农户积极、主动地参与宅基地有偿退出。

3.5 完善补偿机制，创新补偿方式

农户在宅基地退出行为中是趋于“理性”的，首先，考虑的是参与宅基地退出可能带来的收益，当补偿标准低于宅基地的预期价值，将会降低农户的退出意愿。理论上而言，补偿越高，农民退出意愿越强烈。因此，需完善补偿机制，成立专业的估价机构，对宅基地的价值进行评估，充分考虑宅基地的增值收益，加大补偿力度，确保农民利益最大化。除此之外，创新宅基地退出补偿方式，针对不同农户的需求，选择最合理的补偿方式，渐进式推进宅基地有序退出。

3.6 拓宽融资渠道，制定符合农民利益的宅基地退出政策

鉴于贫困地区政府财力薄弱，资金来源单一，首先要积极探索多种融资渠道。鼓励各类农村金融机构、企业及其他社会组织积极参与宅基地退出工作，通过引入社会融资筹集起始资金和土地后续复垦开发资金，减轻政府财政压力。其次，宅基地退出工作实施应提前制定好每一环节的规划措施，建立规范、高效的工作流程体系，明确各部门和机构的权利和职责。最后，应充分尊重农户意愿，不能搞“一刀切”，制定符合农民利益的宅基地退出政策，确保农村宅基地合理、有序地退出。

4 结论与思考

近年来，农村宅基地闲置与浪费等现象凸显，使得有偿退出宅基地成为必然趋势。为了解认识贫困地区农户对宅基地退出的意愿及影响因素，构建起科学合理的宅基地退出机制，以湖南省龙山县为例，从农户个人层面、农户认知层面、政府制度层面等三个方面，综合分析贫困地区农户宅基地退出意愿的影响因素。在对贫困地区农户退地意愿的影响因素分析的基础上，提出了关于提高农户退地意愿的建议与对策，以提高贫困地区农户自愿、有偿退出宅基地的积极性和主动性。

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