发展新型城乡养老服务体系策略研究

冯占山 孙丹

[摘 要]多年以来，河北省张家口市积极建设发展社会养老服务体系，尤其是城乡机构养老等方面取得了一定成就。但是，社会养老服务体系建设存在城乡二元结构整体发展水平不高、内部结构有一定程度失衡、管理体制机制还不够顺畅、资金来源不广等问题。立足于标本兼治、统筹考虑，应当充分发挥“有形之手”和“无形之手”积极作用，利用好难得发展优势，积极促进社会养老服务体系建设与发展。

[关键词]老龄化；社会养老服务体系；机构养老

[中图分类号]D669.6 [文献标识码]A

本世纪初，根据全国第五次人口普查数据来看，我国已经进入老龄化社会门槛。经过十余年经济与社会快速发展，人口发展中的老龄化现象越来越明显，对当下社会及未来发展影响越来越深刻。以河北省张家口市为例，根据2015年底河北省开展的1%人口抽样调查数据显示，张家口市总人口数为442万余人，比2010年第六次全国人口普查时增加8万人左右。2016年，张家口市60岁以上老龄人口超过70万，老龄化水平达到15.8%以上，高于全国和全省的平均水平。与此同时，老龄化加剧和人口外流双向作用下，张家口市必将成为全省老龄化率最高的地区之一。另一方面，张家口市经济发展水平不高，老龄化加剧和发展水平不高互相作用所带来的影响也更为深刻，社会养老服务体系建设还不够健全，多重因素共同作用，可以基本判断未来张家口市社会养老矛盾将十分突出。

1 张家口市城乡社会养老服务体系建设发展情况

经过多年建设发展尤其是“十二五”以来，对于张家口市城市社会养老服务体系建设而言，主要是努力发展和完善居家养老、社区养老和机构养老，又以机构养老为发展重点，取得了相对明显的进步；对于张家口市农村社会养老服务体建设而言，主要是加快乡镇中心幸福院建设与发展，统筹推进并逐步完善村级互助幸福院建设。

1.1 张家口市城市社会养老服务体系建设情况

（1）对居家养老服务体系的建设进行了多样化试水和探索，但是发展相对缓慢。采取以信息化建设为主渠道方式，构建了居家养老服务网络化服务体系，虽然尚未普及，但是在信息化飞速发展的现阶段，这无疑在大方向上有着积极意义。利用社会资本参与便民服务体系建设，能够为有需求的老龄人口提供多种类型服务项目。

（2）社区养老服务体系的建设起步较晚，服务受众普及程度不高。各城市政府机构主要是提供免费或者费用相对较低服务场所，由服务企业提供相应社会养老服务，服务受众整体上超过10%左右，这种模式运行水平参次不齐，与实际需要之间匹配程度各有差异。

（3）机构养老服务体系的建设发展水平相对于居家养老和社区养老而言，所取得进步是最大的。各类型社会养老服务机构无论是数量还是床位，增长幅度较快，截至2016年6月，张家口市拥有各类养老机构178家，养老床位2.2万张。小部分养老服务机构开始增设医疗服务，虽然水平相差较大，但是这种医养结合的探索有着重要示范和实际意义。加之张家口市特殊地理区位优势，一定程度上吸引了京津冀晋蒙老龄人口，也促进了本地养老机构的发展。

1.2 张家口市农村社会养老服务体系建设情况

探索建设发展农村社会养老服务体系是改善农村民生的基础工作之一。2013年，张家口市在康保县屯垦镇范家营村试点建设本市农村第一家新型农村互助养老院，运行中获得当地农村老龄人的认可。这一相对有积极意义的探索，在五年以來分别在张家口市很多农村进行推广，一定程度上缓解本地农村养老难题。

1.3 张家口市社会养老服务体系建设取得进步的原因

其一，当地政府及有关机构对发展新型城乡养老服务体系建设努力作出的分析研判、探索试水，尤其是城市养老服务机构和农村互助养老院建设，积极采取有效措施付之于行动取得了一定的进步。其二，当地政府及有关机构在政策扶持上加大力度，建立了城乡社会养老服务产业发展的相关保障体系，也采取了一些有效措施。其三，在土地、税收、专业化建设等方面，积极提供基础性保障，有关措施落实到位，依法减免税收和行政事业收费，免费提供培训与其他帮助，有效解决了社会养老服务体系建设中一些实际、具体问题。

2 张家口市城乡养老服务体系建设存在的问题

2.1 城乡二元结构均整体发展水平不高

服务供给和实际需求之间存在一定程度矛盾，目前还未得到全面而有效的解决。目前，张家口市老龄化率居全省第一位，这种趋势在当前及未来一段时间不会有本质改变。预计当地老龄人口总数在“十三五”末会达到80—85万之间，老龄化率20%左右，相应消费市场规模将超过500亿元。从目前服务供给情况看，张家口市养老床位总数与老龄人口比为1：30，比发达国家低一半左右；每千名老人拥有养老床位数也仅仅有发达国家平均水平的一半左右。城市居家养老服务体系和社区养老服务体系的服务能力和水平更为有限，这些都是城市养老服务体系完善急需解决的矛盾与问题。农村社会养老服务体系建设水平整体上尚不如城市社会养老服务体系，当然在城镇化率逐渐提高过程中，也会适当化解一些矛盾和问题。

2.2 社会养老服务体系内部结构有一定程度失衡

城市居家养老服务体系和社区养老服务体系存在结构化单一现象，制度性构建和具体服务内容不够丰富，老龄人口所急需的康复医疗、法律援助和文体娱乐等方面专业服务水平不高。城市机构养老服务体系也存在结构性问题，普通型、护理型床位结构不够合理，实际服务运行整体水平不高。城乡二元结构之间差异十分明显，张家口市各县区之间社会养老服务体系发展也不平衡。

2.3 社会养老服务体系管理体制机制还不够顺畅

从全国层面来看，城乡社会养老服务体系主要管理体制所涉及的业务管理部门涉及民政部、卫计委（包括卫生、医保）、发展改革委、人社部、商务部等多个部门，那么出现九龙治水、建设发展不够协调等现象也是有客观原因的，当然伴随政府机构改革会更为理顺和协调。从地方层面来看，社会养老服务体系建设一般由民政部门牵头和主管，但涉及土地、财政、房建、卫生、文体、消防等很多机构和部门，理顺和协调工作就会消耗很多时间和极大精力。理顺关系、激发活力、快速发展等基本追求，实现难度还是较大的。

2.4 社会养老服务体系建设资金来源不广，其他制约因素也不少

从目前社会养老服务体系建设现状来看，无论城市还是农村，各类型服务体系发展制约瓶颈因素较为突出的是资金来源渠道不多，资金总量也很有限。虽然资金因素不是社会养老服务体系建设最关键的，但是，这个制约因素的影响实实在在限定了发展步伐。另外，拿出科学有效措施，配之以制度激励和保障，促进发展步伐方面，还没有走在前列；养老服务体系建设专业型人才培养、培训和储备等方面也捉襟见肘，行业吸引力和之于个人的实际意义还有待于进一步培育和提升；目前社会养老服务体系整个行业专业化程度较低是普遍存在的现象，不为张家口市如此，但确确实实存在。

3 发展张家口市新型城乡养老服务体系的策略

（1）完善社会养老服务体系建设的制度体系，充分发挥政府“有形之手”的积极作用。

要着眼从根本上解决问题，首先要解决制度设计的全面、合理、顺畅运行等关键点，而非一计一策成败得失。从法律法规上确立新的管理机制体制，明确社会养老服务体系建设统筹管理机构，统一管理人、财、物等基本事项，并加强对全行业的监督、管理、保障。

（2）积极激活社会养老服务体系建设的市场机制，充分发挥“无形之手”的积极作用。

积极试点城乡公办养老机构改革，引入市场竞争机制，激活应有活力。城市居家养老服务体系和社区养老服务体系应着力瞄准市场需求，开发新的服务领域和内容；农村社会养老服务体系应多措并举，从土地流转、房屋林木等多种资源利用等方面加强制度性设计和驱动。同时，全方位鼓励、保障社会养老服务企业做强做大，也是十分必要的。

（3）充分发挥张家口市发展优势，积极促进社会养老服务体系发展。北京联合张家口共同举办2022年冬季奥林匹克运动会，建设国家可再生能源示范区和生态文明先行示范区，加上京津冀一体化，把握三大难得机遇加快经济发展和社会进步，为社會养老服务体系建设发展奠定良好基础。绿色生态环境建设稳步推进，特殊地理和气候造就了诸多特色农业，加之京津冀三地政府的民政部门在2016年6月签署了《京津冀养老工作协同发展合作协议》，明确了张家口市为重点协同区域之一。这些发展优势和独特条件，一定能促成张家口市对本地及周边地区社会养老服务体系建设发展具有吸引力。

[参考文献]

[1] 钟丽杰.我国社会养老服务体系发展现状及对策研究[J].商情，2016（27）.

[2] 张洋.我国社会养老服务体系完善研究[D].东北师范大学，2016 .

[3] 贾记超.浅析我国养老服务体系建设现状及完善对策[J].知识经济，2016 （17）.