检察机关行使的法律监督权在环境诉讼中的职能作用

胡杉杉

[摘要]环境污染问题日益突出，已经开始影响人类最基本的生存条件。检察机关作为《宪法》赋予的法律监督机关，应该发挥其职能，更好保护我们赖以生存的环境。通过对2010到2015年中的环境污染诉讼案件进行分析，得出检察机关提起的环境污染诉讼案件与环境保护有显著的相关性。虽然检察机关应当在环境保护中发挥更大的作用，然而法律对检察机关提起的环境诉讼却不够完善。建立健全检察机关对环境保护的监督制度，保障检察机关在环境保护领域发挥职能作用的能动性，对环境保护有重要的作用。

[关键词]检察机关；法律监督权；环境污染

[中图分类号]D922.68；D926.3 [文献标识码]A

检察权的宪法确认与配置是为了追求司法公正与社会正义，是为了保障人权与权力监督。环境污染案件，有的是民事违法行为造成的，有的是行政机关滥用行政许可或实施其他违法的行政行为造成的。检察机关为了保护国家和社会公共利益提起环境保护公益诉讼，是以一定的权力义务关系的存在并受到破坏为前提的。

1 检察机关在环境保护中行使法律监督权的理论

分析

1.1 检察机关参与环境公益诉讼的法理基础

宪法赋予检查机关权力。法律授予检察机关什么职权，检察机关在司法实践中就有什么样的职权。关于检察机关提起、介入环境公益诉讼职权的来源和基础，主要有两种观点：

一种观点认为，这一职权是国家赋予法律监督机关的应含之意，即属于检察监督权的范畴。而另一种观点则认为，检察机关提起、参与民事公益诉讼，并不是因为检察机关是法律的监督机关，法律监督机关并不理所当然可以提起民事诉讼。

公诉本身也是由于大部分犯罪行为侵犯了公共利益， 因此， 也可以说符合公益诉讼的性质特定。所以在民事、行政诉讼中也理当授予检察机关有起诉的权利， 这与其法律监督的属性是相同的。同时与国家利益及社会公益是完全相同的， 而这些利益受到侵害时， 该有特定的机关提起诉讼， 而作为专门的法律监督机关——检察机关， 是最合适代表公共利益或国家利益的。因此由检察机关代表公益或国家利益提起民事公益诉讼是完全可行的。同时，检察机关通晓法律法规， 又有实践操作经验， 并且具有调查取证权， 因此选择检察机关作为公共利益代表人是最合适的。

其次，公诉权是国家的一种司法权力， 是专门的国家机关的法定职权。在环境公益受到违法行为的侵害时， 作为公共利益的代表、国家行使公诉权的专门机关——检察机关天然负起了提起环境公益诉讼的不能推卸的责任。

最后，我国检察机关的法律监督权也是其作为环境公益诉讼主体的强大理论依据。检察机关由人大产生， 对人大负责， 是相对独立于人民政府与人民法院之外的一套独立系統， 不仅作为国家的追诉机关， 也是特定的国家法律监督机关。没有诉权的法律监督权是不完整的法律监督权。诉讼是解决纠纷的最后一个渠道。通过司法程序对侵害国家和社会公益的行为追究责任， 诉权有助于实现法律监督权。固此，法律有必要赋予检察机关公益诉讼的诉权， 以完善其法律监督的属性。

1.2 检察机关提起环境公益诉讼的必要性

法院必须指定一个特定机关来担任起诉的责任，将危害环境公益的案件纳入到诉讼中。但在社会日常生活中，因为国家和公众都是抽象的概念，所以需要一个可以代表国家和社会公共利益的主体来起诉。检察机关运用法律手段保护环境公共利益是最有效的途径。而这也正是检察机关的职能所在。检察机关可以利用职权开展调查和查找证据，确定明确的被告、提出具体的诉讼请求和可靠的论据，在诉讼程序中举证论证，这是完全符合诉讼法基本原理的， 也能完善诉讼制度、促进实体法的有效运作。其必要性体现在：①维护公益的迫切需要；②检察机关力量的介入可以解决行政机关乏力的问题；③对社会弱势群体的扶助；④可以加强对法律监督职能的强化；⑤保护环境资源的必要手段；⑥扩大权益救济途径的必然要求；⑦完善诉讼制度的必然选择；⑧社会公益的保护。

2 检察机关提起环境保护诉讼数据分析

鉴于“中国裁判文书网”是目前官方的裁判文书网站，本文以“环境污染”、“判决书”、“一审”、“检察机关”等为关键词，在其中进行了多次检索统计。检索得到2010年至2015年六年内所关于环境污染的一审判决书，以及检察机关提起的所有环境污染一审判决书。经过机械检索和人工甄选最终得到以下数据（见图1）。在研究方法上，辅之以SPSS统计软件对相关数据（变量）进行卡方检验。卡方检验可以判断总体数据是否服从某种假设分布情况，两个变量是否存在相关性，因此可以用来确定检察机关与环境保护诉讼之间的相互关系，进而验证检察机关对环境保护是否具有重要作用。

图1 列举了近6年来环境污染案件的变化情况。从案件的总数来看，自2010年至2015年年间，共搜索有2945个环境污染诉讼案件。我们可以看到2014年环境污染案件数极度增长，达到1399起。新环保法于2015年1月1日实施，虽放宽了环境公益诉讼的原告资格，但案件数并没有增长，反而较2014年有所减少。（本次统计，2015年的案件截至到2015年12月23日为止，可能对2015年的案件总数造成影响，但由于本文重要针对检察机关与环境污染案件的关系，因此此问题对最终分析结果的影响可以忽略。）

图2显示了近6年检察机关提起的环境污染案件数。由图2可知，2010至2013年，检察机关提起案件数略有增长，但总数较少，环境污染案件总数也较少。到2014年，检察机关提起的环境污染案件显著增长，达到71起。2015年，略有回落，总计52起。

结合图1，我们可以得到，检察机关提起的环境污染案件总体与环境污染案件的增长趋势一致，相关程度高。

图3 反映了检察机关提起环境污染案件数占环境污染案件总数的比例。值得注意的是，2014年和2015年，检察机关提起的环境污染案件比例为5.1%和4.5%，较往年明显增长。

通过SPSS软件对检察机关提起环境污染案件数和案件总数的关系进行分析，得到表1、表2的结果。表1中的标准差较大，说明样本间偏离平均值较大。其中N代表样本量，本试验中N=6。皮尔森相关系数，描述的是两个变量间线性相关强弱的程度。表2所示，在显著性水平α=0.01上，r=0.985，表明检察机关提起的案件数与环境污染案件数这两者间的相关性极高，成极显著相关。

3 检察机关在环境公益诉讼中的职能

所谓环境行政公益诉讼，是指为了维护环境公共利益，公民和民间非政府组织向人民法院提起的诉讼。不仅解决了检察权对行政权的监督从哪着手的问题，也可以防止检察权过度干预行政，而对行政权威和行政效率产生负面的影响。在环境行政公益诉讼中检察机关的职能包括支持起诉、监督人民法院立案，派员旁听庭审、抗诉、监督执行等。所谓环境民事公益诉讼，是指为了维护环境公共利益，非营利性的民事主体向人民法院提起的，请求损害环境公共利益方停止侵害或排除危害的诉讼行为。在公益诉讼法中，对于提起诉讼的原告应当有确切的规定。在环境民事公益诉讼中检察机关的职权包括支持起诉、对人民法院进行立案监督、监督有关国家机关协助调查取证、派员旁听庭审、抗诉、监督执行等。所谓环境刑事公益诉讼，是指为了保护环境公共利益，公民和非政府民间组织向人民法院提起的，请求追究因有些行为直接危害环境公共利益并构成轻微犯罪的直接责任人刑事责任的诉讼。检察机关在环境刑事公益诉讼中的职能包括支持起诉、监督人民法院立案、派员旁听庭审、抗诉、监督执行等。

作为社会公共利益代表的检察机关对违反社会公共利益的行为有法定监督权，是法定的法律监督机构。 当然，检察机关在行使监督权时不能对原有的诉讼结构造成破坏，不能凌驾于法官审判权以及公民诉讼权之上，并且要实现这种监督权，它应在诉讼框架下以通过行使具体的职能来实现。监督政府履行管理职能，并同时履行司法救济的职能，这既维护了环境公共利益，也履行了检察机关监督行政权力的职能。 一方面检察机关行使监督权可以体现在诉讼的全过程，以反映出国家权力的作用，即国家干预；另一方面检察机关也保护私人或组织起诉的权力，即保护公民的处分权。

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