城市湿地建设财政支出绩效评价指标和方法研究

叶敏 杜镇

摘要：根据“决策——管理——绩效”的评价体系，设计“社会一可持续——生态——使用效率——满意度”5个评价维度及适宜采用的评价方法，希望能够为城市湿地绩效评价工作提供参考依据。

关键词：城市湿地;绩效评价;评价方法

城市湿地构成城市最美好的空间，是“人水共存”的最佳方式。随着城市湿地生态建设不断完善，与之相关的绩效评价逐渐受到重视。由于生态建设需要多年才见成效，且湿地面积不同，对城市生态的影响能力也不同。因此，目前国内没有与湿地生态恢复建设相关的绩效评价指标和评价内容的统一体系。

绵阳市制定了《四川绵阳三江湖湿地国家公园总体规划》（2015）并分段实施。2018年9～10月受绵阳市财政局委托，对三江湖（五一外滩）湿地生态恢复及鸟类栖息地改良项目（简称“五一湿地”）进行第三方绩效评价。评价指标依据是《绵阳市财政局关于开展2018年财政绩效评价工作的通知》。通知中明确了一级指标“项目决策”“项目管理”及对应的二、三级评价指标和评价内容。“项目绩效”含“项目完成”和“项目效益”2项二级指标，“项目效益”给出6项可选三级指标和1项“服务对象满意度”必选指标。

参考国内外绩效评价的方法以及湿地建设绩效评价报告，完善了“项目决策”“项目管理”的评价内容，针对“项目绩效”部分设计了“社会——可持续——生态——使用效率—一满意度”5个评价维度，选取适用的评价方法。

1五一湿地背景

1.1概况

五一外滩湿地位于涪江二桥至东方红大桥涪江右岸河滩地，面积约11.2万m²，呈带状地形，最宽处70m，最窄处13.5m。项目分为三段：五一湿地段（5.4万m²）、观赏草科普园段（1.1万m²）、东方红大桥至橡胶坝段（4.7万m²）。2018年6月5日完成全部建设内容。2018年6月25日和7月11日，绵阳发生特大洪灾，损失率42.99%。2019年6月完成灾后重建。

1.2生态价值

五一湿地所在的涪江流域是冬候鸟栖息地。截至2015年观察记录到水鸟97种，占四川水鸟总数的62.99%。其中省级重点保护水鸟15种，国家二级保护鸟类4种。项目所属辖区是绵阳市老工业区，经搬迁改造，居住人口快速增加，商圈密集，但公共活动场地有限。

1.3设计定位

创造活力水岸、展示城市生机、保护生态湿地、创造城中绿肺，集观光、游憩、休闲、科普、锻炼为一体的湿地公园。

2绩效评价指标和评价内容

根据环境、经济、社会、文化协调发展的理念，参考三江湖湿地监测、考察文献，考虑各指标的评价必要性和评价成本，确定了评价指标及评价内容。

3评分方法

按照湿地设计定位，根据“生态修复改良为主，景观观赏为辅;生命科普教育为主，群众休闲锻炼为辅”的建设原则，对三级指标赋分。各指标下含有1个或多个评价内容，每个内容给予相应的分值、等级系数。依评价计算结果按表查找对应等级到评分系数按公式计算。

4评价方法

4.1项目决策

4.1.1明确性。评价设计方案是否定量描述：①鸟类栖息地面积、人行步道长度和宽度、湿地对周边空气质量的影响，如空气湿度、空气质量指数（PM2.5、PMIO、S02、CO含量）相对建成前或周边临近区域减少量。②吸引增加前来进行观光、游憩、休闲、锻炼等活动的人流量增加数或每周增加次数。定性描述：①科普的具体内容和预期效果，如净化水质、保持水土等功能。②吸引野生鸟类的种类、数量效果，如鸟类的名称、种群密度，鸟类聚集区，取食、栖息、繁殖所需植物名称。

4.1.2合理性。整理：①改良前的生态问题，如地形、土壤、外来人侵生物;②水务、河道、环保、发改委、城市规划等部门对项目建设提出的合理意见和要求。比较设计方案、可行性论证报告是否设计了问题相应的改良措施。

4.1.3进度计划。调取项目进度计划表和施工方案，分析：①总体时间规划是否与相关政策性要求相当。②各时间点规划是否衔接、合理。

4.1.4必要性（政策依据）。查阅项目申报资料，结合实地走访，确认项目建设符合城市规划部署，符合所在区域经济社会发展需要，如产业发展、生态改善、休闲游憩等功能。

4.1.5可行性（政策完整）。收集并列明可行性论证报告、立项批复文件和项目概算总投资、资金批复，整理文件标题、内容，确认可行性论证充分。关注总体规划、设计（实施）方案是否合理、可行：①是否公开征求意见，②是否通过相关部门审核批准，③设计方案是否按等级考虑洪水对项目的破坏程度及恢复投入，④是否向省财政厅提交项目备案，包括可行陛研究报告、勘察设计方案、环境影响报告书、立项报告及批复文件。查阅针对项目决策的管理制度，关注被评价单位是否出台有关管理办法或制度，具有可操作性。

4.2项目管理

4.2.1资金到位率。收集资金批复下拨文件和预算通知单，计算资金到位率。如果资金未能全部到位，询问原因，分析缺口资金对项目建设可能造成的不利影响。

4.2.2资金分配。查阅、询问资金分配计划，分析资金分 配是否主要用于植被恢复、生境改造，是否符合财政资金改革方向。

4.2.3资金使用。审查被评价单位会计账面与该项目有关的会计账簿及原始凭证，逐一核实：①项目资金的会计核算情况、财政拨入资金及到位情况。②项目资金支出情况，金額、时间是否与合同约定相符。③项目资金结余或超支挂账情况。④支出审批手续、程序是否完善，原始依据是否齐全、合规。从中发现问题。特别注意：①被评价单位是否按合同约定和工程实施进度及时拨付项目资金;有无因资金未及时拨付影响项目进度。②项目资金是否在项目竣工验收后扣除质量保证金后全额拨付，有无拖欠工程款。③项目总投资是否经过第三方机构审计。④项目资金是否有结余或超支。结余资金是否及时交回国库，超支是否有原因说明。⑤支出中是否存在依据不合规、虚列支出;截留、挤占、挪用项目资金等问题。

4.2.4资金管理。调取被评价单位财务管理制度和资金使用管理办法，确认财务制度健全、管理规范。抽查会计凭证，是否设置项目收支专账、会计核算规范。

4.2.5组织机构。获取项目组成立文件，询问被评价项目组工作人员及分工，保证专人专岗，权责明确到人。

4.2.6建设程序。审查：①招标公告、竞标过程、中标通知相关资料。②签订的招标代理、勘察设计、监理、施工合同资料。确认：招标①是否经过公开招标，招标程序合规。②检查中标通知书，中标金额是否超过立项概算总投资。合同：①是否与中标主体签订项目建设（施工、购销）合同（主要包括勘察、设计、监理、施工）。②合同金额是否与中标金额一致。③合同目标是否与设计方案目标一致。检查施工报告、质监报告、阶段检查报告，确认项目推进是否有序。施工内容如有调整，检查项目调整手续。

4.2.7制度制定与执行。检查施工方施工管理制度，从中发现可能存在的问题。结合工程量检查，确认施工方建立了健全且有效的现场管理制度，及制度是否有效执行。检查被评价单位对项目实施过程的持续监管措施，确认措施得到有效执行。获取项目建成后的管理措施并现场核实。

4.3项目绩效

4.3.1完成数量。依据施工内容相似度分类统计概算量和完成量，计算完成百分比。取完成百分比平均值作为评分等级依据。数据来自设计方案、完工报告和竣工结算报告，同时进行审计抽样调查确认数据准确性。

植物（m²）指草本、灌木栽植面积。植物（株）指乔木数量。道路、平台、梯步（m²）包括彩色透水混凝土道路、生态道、透水砖平台、透水砖人行道、青石板梯步。道路线、岸线（m）包括混凝土路缘石、卵石驳岸、卵石隔离带。

4.3.2完成质量。完成质量主要评价：①绩效目标设定的验收标准是否达到行业基准水平。②绩效目标是否达到设定标准。调取设计方案、质监报告和阶段检查报告：①收集同类项目基准水平指标，将设计方案设定的标准与同类别项目基准水平进行比对，确认绩效目标设定达到行业基准水平。②查阅项目监理和验收资料，对反映的项目质量与设计方案设定的标准进行比较，确认绩效目标达到设定水平。

4.3.3完成时效。项目是否按照绩效目标设定时间按时完工，包括项目实施、检查、验收等各环节是否按项目进度计划表按时完成。调取项目进度计划表、阶段检查报告、施工合同、施工方案、完工报告：①查阅项目合同，理清合同中约定的各阶段具体项目完成时间，比对与项目进度计划表时间是否一致;②查阅项目验收报告及相关资料，理清项目实际完成时间;③比对完成时间与合同约定时间，求出超时占比。④若尚未完工，调查計划完工时间，并与合同约定时间比较，求出超时占比，阐明未完工原因。⑤如果没有制定项目进度表，可以主要检查项目施工进度是否与施工合同、施工方案一致;评价项目启动、验收等其他环节耗时是否合理。

4.3.4完成成本。通常在湿地建设过程中会根据实际情况做出调整，需要注意：①是否超立项批复总投资。②是否随意增加工程量、增加项目支出。评价方法：①询问项目竣工是否经过第三方机构进行项目结算和竣工决算审计，并要求提供审计结果报告资料。②查阅立项批复文件，掌握项目概算总投资;③审查项目竣工结算或项目决算审计报告，认定项目实际完成投资额。④将实际完成投资额与立项概算投资比较，求出超概算占比。⑤若超出总投资，查明原因。⑥检查建设过程中的调整内容，确认调整经过适当的批准。

4.3.5社会效益。可选评价内容有游客增加量、资源满足度、撬动率、贡献率、达标率、就业率。撬动率指湿地所属社区社会固定资产总投资与修建湿地投资比值。“社区社会固定资产总投资”可在辖区或市统计部门获取。

4.3.6可持续效益。评价方法有：①项目系统性和连续性。评价项目所在流域的上游和下游已建成、在建和拟建湿地生态项目。②能值分析法方法。采用可更新能值投入率、能值产出率、环境负载率及能值可持续性指标等能值指标对其可持续性进行评价。根据文献和实践效果，2种方法各有优劣。

4.3.7生态效益。生态效益可用评价内容在多数文献中有描述。根据实际情况，内容选择有较大差异。

4.3.8使用效率、服务对象满意度。根据绩效目标设计满意度调查问卷，现场调查收益人的使用满意度。

5结语

本研究详细论述了三级指标的设置和评价方法，所选指标根据五一湿地实际情况而定，体系科学全面，评价方法简易可行。

本次评价过程仍存在需要深入研究之处。评价等级依据其他项目评价经验划定，没有理论依据支撑;“完成数量”计算未能将不同施工内容、不同单位的数值进行加权赋值;“撬动率”评价标准不具有稳定性，建成时间越久，固定资产总投资额越大，相应评价标准应越高。这些指标评价的科学性仍待大量的实践和探索。

（收稿：2019-08-03）