打通“政令受阻”的“中梗阻”

■ 文 森

打通“政令受阻”的“中梗阻”

■ 文 森

【编者按】在全面深化改革的大背景下，“政令不出中南海”的现象不再像以前那样突出，如今已经很少有改革部署会卡在“最先一公里”。然而，由于改革“中梗阻”现象依然普遍，有些政令容易在落实过程中打折或被卡在“最后一公里”。典型例子是，中央制定的一些好政策在《新闻联播》里看得到，百姓却迟迟享受不到。在今年上半年的一次国务院常务会议上，李克强总理对这种“中梗阻”现象进行了严厉批评。李克强表示，一些部委和地方文件运转程序繁冗、拖沓，亟须进一步简化流程，加快简政放权进程。“部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策，现在却还卡在那儿，让几个处长来把关，这不在程序上完全颠倒了吗？”

总理怒斥“处长把关”卡住中央好政策，足见这一问题已经到了不得不正视的地步。为此，李克强总理重申，对国务院已出台政策措施落实情况开展全面督察。重点针对落实进展缓慢的，查找原因、提出对策，打通抓落实的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，消除影响政策落地的体制机制障碍。他要求，目前已建立了权力清单制度，不允许为官乱为，要明确和强化责任，克服“只要不出事、宁愿不做事”的为官不为和“不求过得硬、只求过得去”的敷衍了事。

在今年上半年举行的一次国务院常务会议上，李克强总理对一些部委和地方行政部门存在的文件运转程序繁冗、拖沓，严重影响中央政策“落地”的“中梗阻”现象进行了严肃批评。李总理要求，行政部门亟须进一步简化流程，加快简政放权进程，彻底解决中央政策和改革部署在落实过程中打折或被卡的问题。民间也把“政令不出中南海”和“处长把关”影响行政成本和行政效能的这种怪现象吐槽为“中国严格意义上是‘处长治国’”。

李总理对这一现象的严厉抨击，再次显示出在我国全面深化改革进程中，行政体制改革已经进入了攻坚期。

“处长专权”已成顽疾

言称“处长治国”论当然有些夸大其词，但在中央和部门已经讨论通过的政策落实和执行过程中，许多处在政策执行第一线的处级干部们，虽然位于权力的神经末梢，在落实政策时却有着很大的自由裁量空间。

由于长期形成的行政惯性、存在繁冗的文件“会签”程序，一些处长们已习惯于“唯程序”、“唯印章”、“唯领导脸色”办事，极尽让文件“转圈”、行工作拖延拖沓之能事，似乎在自己经办的环节不让文件有所搁置就体现不了自己的权力存在和价值尊严，全不顾行政效能和政策效率，全不顾政府的信誉和群众的满意度。甚至一些人还借此以权谋私、肆意寻租。老百姓对此早有怨言。这次总理拍案震怒，是直击我国行政体制中长期形成的一大软肋，其击得痛，也激得好。

“处级干部专权擅权”现象并非今天才有的事情。在《朱镕基讲话实录》一书中，时任国务院总理的朱镕基在1998年3月24日举行的国务院全体成员会议上讲话时就尖锐地批评道：“有些部门，处长在那里做主，地方的省长、市长来看他，他对人家连眼皮都不抬一下”。朱镕基直接点名批评的是当时的国家计委，他取其名曰“处长专政”。

尽管这已经过去了许多年，但“处长专政”现象至今仍未全面解决，也可以说这是我国行政体制改革中的一大顽疾。民间将这一问题称为“处长经济”、“处长行政”乃至于“处长腐败”。这两年，在国家反腐败斗争中揭露出的一系列腐败案件，许多案件当事人以权力作崇、因权力腐败也都是从处长岗位上开始的。这些腐败案例恰恰佐证：如果位居权力核心部门的处长们在执行政策时肆意滥用权力和以权谋私，其危害的不仅是个人的政治前程，更重要的是损害了国家权力机关的公信力，严重阻碍了改革发展进程。

在我国行政序列中，处级干部位居部长、局长之后，列在科长之前，不算“大官”，属于中低行政层级，但其在岗位职能上却发挥着重要的承上启下作用，是行政运行环节中的主要“事务官”。一般来说，处级岗位要具体担负许多所在部门的政策调研、起草、汇总以及为上级部门出谋划策；政策和上级指示的具体传达、运行和落实；协调各部门工作的运行；监督政策和各项具体工作的落实。我们考察一项具体工作的工作作风、工作态度、工作绩效，主要的聚焦点就是在“处长”环节。工作做得好不好，政策执行的是不是有效，行政效能高不高、作风到底过硬不过硬，主要就是“看处长”。因此，处长岗位一定意义上就是主要工作的枢纽环节，是部门工作的“顶梁柱”，也是干部自身成长的重要阶梯。

长期以来，我国行政体制改革一直在探索之中，由于信息不对称和政策环境的复杂多变，处级岗位都享有或大或小的部分权力，如果这样的权力运行不规范乃至于失偏，就会产生一系列问题。

“中梗阻”现象亟待解决

在行政体系中，任何一项政策，客观上都要由处于行政序列中低层的处长乃至科长来执行。正因为处长岗位如此重要，在这个岗位出现的问题也就比较多。实际上，无论是国外还是古代，处级官吏主导政策实施的情况也时有发生。在中国古代，就有“胥吏擅权”的说法。

一段时间以来，国家大政方针政策在执行落实过程中，卡在中低行政层级的“处长现象”就引发了社会广泛关注。所谓“处长治国”论，不仅是指部委决定了的政策在执行中常常要看处长们的脸色，甚至一些政策的起草、制定和出台，都有一个“处长视角”，这种视角往往导致政策制定带有一定的偏向性。

之所以出现这种现象，其根本原因在于对处长岗位行使公共权力的行为缺乏制约。就权力运行机制来说，在政府机关内，经常存在着行政权力的组织结构与权力的运行机制相矛盾的现象。从组织结构看，是上级领导下级，但从权力运行机制来说，往往是下级领导上级，例如秘书支配首长、处长制约局长等等。

由于目前我国行政体系各层级权责尚没有做到更加清晰、明确、合理，这些处级岗位的“现管们”手中的权力过大。而上级领导过于宏观的指示，政策的模糊性和解释的可筛选性，行政审批的非标准化或标准要求不高，以及行政审批和答复的无时间限制，等等，都给处长们留下了很大的自由裁量空间，如果对这种自由裁量权制约不力、运行不规，很容易造成政策在输出端的梗阻或变形，使好的政策不能带来好的结果。倘若一些处级岗位行政者出于政策执行人的观念考虑或因个人品德素质问题，不去秉承依法执政和执政为民理念，“欺上瞒下”、“专权自用”，就很容易出现行政程序颠倒、行政效率低下、“现官不如现管”、“官大不如管大”的现象，甚或导致“小官巨腐”问题。

从现实生活中已经暴露的许多问题看，“处长现象”已经成为全面深化行政体制改革的重要阻碍，成为眼下改革要啃的“硬骨头”、亟待疏通的改革“中梗阻”，也成为国家治理体系和治理能力现代化中值得深入研究的问题。

“处长治国”论揭示的改革“中梗阻”问题的确产生了许多危害。首先对行政运行来说，由于处长们的肯定和否定意见直接导致行政决策的速度放慢，时间成本和经济成本显著增加，使得决策中的“梗阻”现象不断发生，也产生一定范围内的制度陷入混乱状态，造成行政无章可循、政府职能部门无序运转、行政成本增加、行政效能低下，让政策始终不能落地，让中央的改革大业不能顺利完成。

其次是对政府公信力大打折扣，对政府执行力产生严重挑战。如果处长审批、处长牵线、处长操办中夹杂了人情的因素，感情的因素，就完全破坏了正常的行政程序，使许多公共事务的处理公平性和公正性不能得到保证，最终使公共权力的公共价值丧失，行政过程中公平公正的原则被破坏。

再次，这也影响了行政官员个人的成长，处级官员一般都是作为未来的管理资源被储备和锻炼的，一旦出现个人问题会造成资源的断层。这也使得行政领导者个体在成长过程中进取心衰减和行政执行力蜕化，甚或一些处长们把手中的权力看作支配人民甚至对人民作威作福的工具，在执行政策中滥用权力，这就让人们对我国干部选拔任用制度中因选人不当，用人失察而对组织部门丧失信心。

因此，有媒体认为，能不能很好解决“处长治国”这个改革“中梗阻”问题，是当前推进全面深化改革，实现治理体系和治理能力现代化的重要试金石之一。

冲破文牍注意藩篱

解决文件运行和政策落地的卡脖子问题，打通“处长专权”的“中梗阻”，破解“处长治国”的困境，其实质还是深化我国行政体制改革问题。要按照李克强总理所要求的，进一步加快政府职能转变，大力度推进简政放权，坚决冲破各种形式的文牍主义藩篱，切实营造起一个行政权力运行规范有序、风清气正的良好行政生态。

一是要大力推进行政审批流程再造，进一步规范权力运行程序。健全完善《行政程序法》、《政务信息公开法》等政务法规，对各级机关和部门的权力(包括权力大小、行使权力的程序和具体方式)做出明确规定，并要求将有关政务处理的过程、结果公开。在各部门各部委机关建立严格的权力清单、责任清单制度，建立完全透明公开的行政办公大厅，将处长们的权力清单晒在阳光下，对处长手中的权力进行清理和规范，为处长们行使职权划定清晰边界，以此坚决压缩影响决策效率的繁琐程序，提高决策的科学性和落实速度，并通过科学的制度设计和制度安排，解决杜绝资源配置的权力扭曲为处长们个人利益最大化和某些相关利益小团体的利益最大化的可能。

二是进一步正风肃纪。李克强总理对文牍主义作风进行了严厉批评，这也是对官场官僚积习和形式主义敲响了警钟。要进一步加强对权力运行的规范和对权力的制约，建立和优化我国行政文官制度。让处长们与司局长、部长们之间建立起充分的政策运行机制和畅通的业务协商渠道，避免因为权责不清、事后会签等问题让文件卡在处长们手里导致政策延误。还要建立起比较科学合理的绩效考评制度和责任追溯问责制度，将政府内部的考核约束和公众的评价监督结合起来，全方位地对处长(科长)行使公共权力的行为进行规范。对“为官不为”、固守成规，对特急的事不急、该办的事不办，宁可拖沓迟缓也不愿担责的一系列庸政懒政怠政问题、对那些不守政治纪律和政治规矩的处长，要依法依规追究责任。

三是加快推进国家治理能力和体系现代化建设。政府行政运行的高效率也要靠行政运行技术的现代化，要大力推进政府电子政务建设。身处“互联网+”时代，那种带有形式主义色彩的文件运转制度，也应与时俱进地进行适当优化与升级。

但最根本的，还是要彻底理清政府与市场的权力边界，政府的归政府，市场的归市场，发挥好市场在资源配置中的决定性作用。政府部门要勇于自我革命，坚决打破对既得利益的固守，坚决把该让出的权力让出去。这样，我们的行政机制才能适应现代公共治理的需要，政府的制度改革红利才能完全释放出来，所谓的“处长治国”论、“处长专权”现象必将成为过去时。