关于当下美丽乡村建设PPP模式的一些思考

罗炜豪

随着我国经济社会不断发展，国家需要更多中心城市成为对外开放的门户和平台，建设国家中心城市已成为实现“城镇化质量明显提高”和推动中国城市现代化进程的必然要求。近年来，湖南长沙以美丽乡村建设为主题，大力推进农业转型，改善人居环境，丰富文化生活，培育良好风尚，有力推动促进了农村经济社会发展和精神文明建设，一场“美丽风暴”在星城大地奔涌而来。在这7年间，笔者从一名农业科研工作者演变成一名新型职业农民，笔者与一些农友先后在湖南、广东、浙江、上海、北京等地的乡村进行了考察。笔者觉得：“目前PPP模式是可以服务乡村的，我们在逐步探索一些有意义和价值的东西。不论成败，乡村与PPP结合一定需要从实践中找路径。”社会资本已经在“下乡”，但是如何“下乡”才更有利于乡村的长期健康发展，这不仅值得思考，更需要去努力践行。

一、整体战略层面，对美丽乡村建设十分重视

十八大提出：“要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，第一次提出了城乡统筹协调发展共建“美丽中国”的全新概念。2017年中央一号文件提出：一方面，大力发展乡村休闲旅游产业。充分发挥乡村各类物质与非物质资源富集的独特优势，利用“旅游+”、“生态+”等模式，推进农业、林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。丰富乡村旅游业态和产品，打造各类主题乡村旅游目的地和精品线路，发展富有乡村特色的民宿和养生养老基地。鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业。多渠道筹集建设资金，大力改善休闲农业、乡村旅游、森林康养公共服务设施条件，在重点村优先实现宽带全覆盖。完善休闲农业、乡村旅游行业标准，建立健全食品安全、消防安全、环境保护等监管规范。支持传统村落保护，维护少数民族特色村寨整体风貌，有条件的地区实行连片保护和适度开发。

另一方面，加强农业科技研发。适应农业转方式调结构新要求，调整农业科技创新方向和重点。整合科技创新资源，完善国家农业科技创新体系和现代农业产业技术体系，建立一批现代农业产业科技创新中心和农业科技创新联盟，推进资源开放共享与服务平台基地建设。加强农业科技基础前沿研究，提升原始创新能力。建设国家农业高新技术产业开发区。加大实施种业自主创新重大工程和主要农作物良种联合攻关力度，加快适宜机械化生产、优质高产多抗广适新品种选育。加强中低产田改良、经济作物、草食畜牧业、海洋牧场、智慧农业、农林产品精深加工、仓储物流等科技研发。加快研发适宜丘陵山区、设施农业、畜禽水产养殖的农机装备，提升农机核心零部件自主研发能力。支持地方开展特色优势产业技术研发。

二、运用PPP模式的必要性

在美丽乡村建设领域中引入社会资本，可有效减缓本级财政的重負，使财政资金从“主导”转变为“引导”，充分发挥政府的引导、监督职能与社会资本的管理、运营优势，促成政府和社会资本双赢的局面。在美丽乡村建设中引入PPP模式，可以平滑政府财政支出、加快转变政府职能，并且可以优化项目风险分配，提高美丽乡村建设的效率。同时，美丽乡村建设投资周期长，是民生项目，符合国家的发展战略及政府部门相关文件的要求、符合财政可承受能力的政策安排，适宜采用PPP模式。

三、美丽乡村建设的PPP模式探索

以一个地区为例，根据确定村庄的特色和建设内容不同，可设计不同的PPP模式，以BOT、BOO模式为主，美丽乡村项目的规划、设计、投融资、建设、运营及维护等全部交由社会资本负责，并且需要明晰相应的回报机制，可运用政府付费、使用者付费或两者结合的方式，对社会资本进行回报，并将政府的支出责任纳入财政预算。主要可以从以下几个方面探索：

（1）完善基础设施、公共服务配套及环境综合整治建设

开展乡村道路、供水、照明、供电、通信、垃圾处理等基础设施配套建设，建设农村社区综合服务中心、文体娱乐广场、小学、幼儿园、卫生室、商业网点等公共服务设施，因地制宜开展沿路、沿河、沿景区等的环境综合整治，着力改善农村人居环境。

（2）以古村落保护利用为重点，彰显乡村特色

对不同的村庄的历史文化、自然生态、民俗风情村落进行梳理、保护和利用。如突出“一村一品、一村一景、一村一业、一村一韵”的建设主题，着力打造本村优势品牌，建造诸如特色民居村、特色民俗村、现代新村、历史古村的村庄。

（3）有效利用村庄特色资源，发展特色产业

促进村产联动发展，对村庄特色资源进行有效利用，引导发展乡村休闲旅游业、高效生态农业、文化创意产业和养生保健产业等，努力增加村级集体财产性、经营性收入，加快农村产业发展。

（4）美丽乡村PPP项目的投资结构

政府可通过特定的政府采购方式选择符合条件的社会资本方，并且指定美丽乡村PPP项目的实施单位，与社会资本共同组建项目公司（SPV），通过签订特许经营协议，授权项目公司进行本地区的美丽乡村建设。项目公司的股权比例可在PPP项目合同中进行约定，并根据项目建设进度和实际需要及时、足额缴纳股权出资额。

（5）美丽乡村PPP项目融资的主要方式

第一，项目公司可采用社会资本方股东借放、金融机构贷款等方式筹措项目建设资金，以解决投资总额和注册资本之间的差额。也可采用无追索项目融资方式即项目公司以自身拥有的资产或权益作为融资，项目公司各股东方仅以资本金为限承担相应的责任或风险。

第二，地方政府可成立“美丽乡村”产业基金，吸引社会投资者，基金将全部用于“美丽乡村”项目建设，资金在政府采购确定的托管银行封闭运行，由政府授权委托项目公司统一管理，通过三方成立的合伙企业将资金划拨到项目公司，由项目公司负责对接实施。

（6）美丽乡村建设的盈利模式

对于美丽乡村PPP项目需要政府付费或者给予适当补贴而言，无论是政府还是社会资本，仅仅盯着项目既有的收益和财政补贴是不够的，需要通过PPP项目盈利模式创新“将蛋糕做大”，政府可以因此避免因引入PPP模式引起的新发生或有债务超出规定范围，社会资本也因此可以在投资回报率或目标收益率获取满意的需求，从而更顺利地实现其盈利，可从三个方面进行盈利模式的创新：

（一），促进收益结构优化。我们不仅要建设好村庄的基础设施、生态环境、配套设施，使这些达到美丽乡村的要求，而且还要发展乡村旅游业、生态农业、休闲农业等，还可以继续增补社会资本其他资源的开发权，比如地产、养老产业等，通过捆绑私人产品配补收益来源，并且开发一些副产品等。另外，也可通过冠名美丽乡村项目的景点名称或其他产品来增值声誉资本等。

（二），促进成本结构优化。可将美丽乡村项目进行适当的分割，只对其中部分工程（与运营成本及效率密切相关的）采取PPP模式或对不同部分采取不同的PPP模式细分，从而减轻社会资本对该项目的一次性建设投入；社会资本在特许经营过程中充分发挥其主动创新积极性，通过管理或技术创新不断降低其运营成本。

（三），稳定美丽乡村项目的利润。获取利润是企业价值增长的主要方式，因此，能否获取稳定、可持续的利润是企业进行投资的重要决策依据。有鉴于此，不但要让社会资本“有钱可赚、有利可图”，还要确保其利润的相对稳定与可持续，降低社会资本在PPP项目中实现目标利润的风险，如设定运营前期保底量，提高目标利润的稳定性等。

通过对盈利模式的设计，可以更好的吸引社会资本对美丽乡村项目进行投资建设，另外，政府也可以设定一定的奖补政策，对达到既定目标的村庄，进行相应的奖励。