关于对《吉林省农业可持续发展规划（2016—2030年）》的解读

李国强

2015年5月20日，农业部等八部委制定印发了《全国农业可持续发展规划（2015-2030年）》。按照省委省政府部署，省农委会同省发展改革委、科技厅、财政厅、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、林业厅等部门，从2015年6月开始，在深入基层调研和专家论证的基础上，经过9个多月的努力，共同编制了《吉林省农业可持续发展规划（2015-2030年）》（以下简称《规划》），并于今年3月12日印发实施。《规划》是“十三五”和今后一个时期全省农业可持续发展的纲领性文件，具有重要的指导意义。总的来看，《规划》有四大亮点。

一、吉林省农业可持续发展与吉林省率先实现农业现代化紧密结合

《规划》的编制背景是吉林省深入贯彻***总书记关于“吉林省要争当现代农业建设排头兵，率先实现农业现代化”的重要讲话精神，全面落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，紧紧围绕中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》，全面实施农业可持续发展战略。具体来说就是在加快推进我省率先实现农业现代化进程中，既要确保我省农产品安全保障能力可持续，又要确保我省农业资源永续利用。主要体现为以下三个方面。

（一） 《规划》指导思想与《吉林省率先实现农业现代化总体规划（2016-2025年）》（以下简称《率先规划》）发展思路方向一致

《规划》的指导思想是坚持产能为本、保育优先、创新驱动、依法治理、惠及民生、保障安全为指导方针，坚持把保护生态环境作为转变农业发展方式的紧迫任务，以实现“粮食增产、农业增效、农民增收、环境友好”为核心目标，加快发展资源节约型、环境友好型和生态保育型农业，切实转变农业发展方式，从依靠拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营，尽快转到注重提高质量和效益的集约经营上来，确保粮食安全、农产品质量安全、生态安全和农民持续增收。《规划》指导思想与《率先规划》发展思路的着眼点都是围绕农业提质增效、农民就业增收、农村美丽繁荣、农业永续发展，都充分把握住了农业农村未来发展方向和走势。

（二）《规划》基本原则与《率先规划》基本原则的内涵相同

《规划》的四个原则分别是：一是生态恢复与农业开发并重，要把恢复和保护生态放在第一位，有机结合近期利益和长远利益推进农业开发。二是生态效益与经济效益统筹，积极探索“低投入、高产出，低能耗、少排放、能循环、可持续”的发展路径。三是技术创新与技术示范推广相结合，注重技术创新、示范、推广，构建多种有效实现形式的生态农业技术体系。四是市场驱动与依法治理相协调，营造市场环境，引导社会各界参与环境整治和生态恢复，充分利用法律手段规范和约束发展方式，确保农业可持续发展。《率先规划》也坚持了以上原则。两个规划的基本原则都是坚持把保护生态环境摆在突出位置，综合考虑资源和环境承载能力；都是坚持以改革发展为突破，统筹协同推进生产关系改革与生产力发展，探索农业农村创新驱动发展新模式，推动农业经济结构优化升级；都是大力推进资源节约、环境友好生态农业建设。

（三）《规划》与《率先规划》侧重不同，相辅相成

《规划》侧重保护，《率先规划》侧重建设。可持续发展和实现农业现代化是今后农业发展方向的两个侧面，建设农业现代化是为了实现可持续发展，农业可持续发展需要依靠实现农业现代化提供的各种条件。目前，我省围绕构建三大体系，率先实现农业现代化总体目标，立足省情农情，全面实施农业可持续发展战略。两个规划都符合党中央提出的“绿水青山就是金山银山”的理念，都为吉林省农业转型升级绿色发展、率先实现农业现代化提供重要指导。

二、《规划》明确提出了农业可持续发展新格局的基本确立

《规划》对未来一个时期全省农业可持续发展做了整体的宏观设计，既有时间表，又有路线图；既有阶段性目标，又有重点任务。

《规划》指出：到2020年，农业可持续发展取得初步成效，经济、社会、生态效益明显。农业发展方式转变取得积极进展，农业综合生产能力稳步提升，农业结构更加优化，农产品质量安全水平不断提高，农业资源保护水平与利用效率显著提高，农业环境突出问题治理取得阶段性成效，森林、草原、湖泊、湿地等生态系统功能得到有效恢复和增强，生物多样性衰减速度逐步减缓。

到2030年，农业可持续发展取得显著成效。供给保障有力、资源利用高效、产地环境良好、生态系统稳定、农民生活富裕、田园风光优美的农业可持续发展新格局基本确立。

为完成总体目标和阶段性目标，《规划》统筹推进五方面重点任务。

（一）推进农业结构调整，转变农业发展方式。长期以来，在政策、市场拉动和地域条件限制下，我省玉米种植“一枝独大”，玉米生产经营收入占农民收入的70%以上。单一农业生产结构，对农业克服自然和市场风险、进一步提高农业效益和农民收入造成严重影响。近一个时期，面临国际粮价下行、市场萎缩及生产成本加速上涨的新形势，调整农业结构已迫在眉睫。《规划》提出：

一是优化调整种养业结构。开展粮改饲和种养结合型循环农业试点，支持苜蓿和青贮玉米等饲草料作物种植，扩大专业饲料作物种植面积。在西部白城市开展粮改饲试点，建设50万亩优质苜蓿饲草种植基地，在中西部长春市、四平市、吉林市、白城市、松原市奶牛、肉牛养殖大县开展青贮玉米种植，建设100万亩青贮玉米种植基地。

二是优化调整农作物区域布局。中部要与节水增粮和灌区改造提升相结合，积极发展玉米、水稻主粮型种植业，依托灌区实施“旱改水”，扩大水稻种植面积。西部要与发展优势特色产业相结合，因地制宜发展杂粮杂豆、油料及饲料作物，发展生态适应型种植业，积极推行粮改饲和种养结合模式。东部积极发展人参、中药材、食用菌和休闲旅游、生态健康产业，发展特色型种植业；要与农作物轮作相结合，在东部地区开展玉米大豆轮作，提高基础地力。要与发展城郊设施农业相结合，发展设施高效型种植业，大力发展生态农业观光园、采摘园等休闲旅游农业。

三是加大结构调整政策扶持力度。落实国家对调减玉米种植实施粮改饲等相关政策，调动农民种植青贮饲料和大豆的积极性。制定结构调整扶持政策，对新型经营主体结构调整、适度规模经营、粮改饲和规模化养殖等方面加大信贷担保支持力度。

（二）建设高标准农田，提升粮食安全保障能力。建设田成方、林成网、旱能灌、涝能排的高标准农田，是改变农业靠天吃饭局面的重要手段。同时，高标准农田项目建设也存在着多头投入、多头管理，建设成效不好的问题。《规划》提出：

一是集中力量建设高标准农田。主要是制定省级高标准农田建设标准。以高标准农田建设为平台，整合统筹使用资金、大力改造中低产田，集中力量建设高标准的农田。引导各类社会资本和金融资本、鼓励各类新型经营主体参与高标准农田建设。

二是切实加强耕地和黑土地保护。加快提升耕地质量，以县为单元，全面推进黑土地保护整治行动，在中部黑土区11个县（市）推行秸秆还田、深松、少免耕、地膜覆盖等保护性耕作技术和粮豆轮作、粮草轮作、测土配方施肥、盐碱化耕地改良等农艺措施，配套实施修筑截流沟、小塘坝、谷坊、坡式梯田等工程措施，完善农田防护林体系，加大防护林更新改造力度，充分发挥防护林生态屏障作用。

三是大力推进农田水利项目建设。继续开展小型农田水利和节水灌溉工程建设，开展榆树市松榆灌区、松原市前郭灌区、吉林市昌邑区土城子灌区、舒兰市小城子灌区、白城市洮儿河灌区、大安市月亮泡东灌区和延吉市朝阳灌区等大中型灌区节水改造续建配套工程建设。

（三）建设节水型农业，提升水生态文明水平。推进农业可持续发展，提高水资源的保护力度和利用效率是关键性因素。《规划》明确：

一是提高防洪抗旱减灾能力。实现工程防御能力标准化、雨水工情监测自动化、洪水预报预警精准化、信息交换快速化、决策指挥科学化。到2020年，大江大河和水库工程基本达到国家规定的防洪标准，防汛决策指挥系统初步建成。到2025年，建成完善的防洪减灾工程体系、高效的决策支持系统和抢险救援机制，有效控减洪涝干旱损失，基本实现防汛抗旱现代化。

二是强化水资源优化配置。持续推进供水工程建设，水资源配置和供给能力不断增强，城乡用水与工农业用水、生态用水之间矛盾基本解决。到2020年，全省新增供水能力16亿立方米。实现农村自来水普及率、集中式供水人口比例达到70—80%。到2025年，农村自来水普及率、集中式供水人口比例进一步提高，基本建成城乡供水网络。

三是建设完善农田灌排工程。建立高效利用的蓄、引、提、调相结合的供水系统，洪、涝、碱、淤兼治的排水系统，实行渠、沟、田、林、路综合治理。到2020年，有效灌溉面积达到3000万亩，其中水田面积在1100万亩的基础上，新增加200万亩，达到1300万亩。旱田节水灌溉面积达到1700万亩。使有效灌溉面积达到所需4998万亩灌溉面积的60%。部分区域农田排涝标准达到5年一遇。到2025年，实现有效灌溉面积4000万亩，其中水田面积再增加200万亩，达到1500万亩，旱田节水灌溉面积达到2500万亩，使有效灌溉面积达到所需灌溉面积的80%以上，全省稳定耕地面积中灌溉面积接近50%。

四是大力发展节水农业。加大全省粮食主产区、严重缺水区和生态脆弱地区的节水灌溉工程建设力度，推广先进适用的灌溉技术，改进耕作方式，调整种植结构。在全省半干旱、半湿润偏旱区积极发展雨养农业，建设农田集雨设施，推广地膜覆盖技术，开展粮草轮作、带状种植，推进种养结合。到2020年，农田灌溉水利用系数由0.56提高到0.6。到2025年，农田灌溉水利用系数提高到0.62以上。

（四）治理农业生态环境，建设优美田园风光。农业生态环境良性运转、合理利用是农业可持续发展的根本保障，是实现农业可持续发展的基本前提。《规划》指出：

一是加大农业环境突出问题治理。全面加强农业面源污染防控，科学合理使用农业投入品，普及和深化测土配方施肥，鼓励使用有机肥、生物肥料和绿肥种植；推广高效、低毒、低残留农药、生物农药和先进施药机械，推进病虫害统防统治和绿色防控。深入推进农田防护林更新改造工程，加快土壤污染、小流域综合治理，解决化肥、农药、工业污染等突出问题。到2020年，努力实现全省化肥、农药施用量零增长。综合治理地膜污染，开展废旧地膜机械化捡拾示范推广和回收利用，加快可降解地膜研发。综合治理养殖污染，启动实施循环农业建设项目，建立“猪—沼—菜”、“玉米秸秆多元化应用”等农牧结合循环农业发展模式。开展水产养殖池塘标准化改造和生态修复，推广高效安全复合饲料，逐步减少使用冰鲜杂鱼饵料。

二是大力推进农业生态环境修复。加大草原、水域等农业生态系统保护与建设，强化畜禽遗传资源、农业野生植物和水生生物资源保护，遏制生物多样性减退速度。在东部农业生态圈实施长白山森林生态修复工程，在西部农业生态区实施生态补水工程和绿色生态屏障工程。突出东部地区河源地保护，强化中西部地区水环境整治。到2020年河湖生态用水状况得到改善，重要江河水功能区主要水质指标达标率提高到69%以上，地下水超采得到遏制，重点区域水土流失得到有效治理。到2025年，水功能区水质达标率提高到80%以上，江河、湖、库、泡塘水质持续改善，基本建成区域、流域各具特色的水生态保护体系。

（五）推进农业标准化生产，健全农产品质量安全追溯体系。建立健全农产品质量安全监管体系是人们“舌尖上安全”的重要保证，也是农业可持续发展的重要目的。《规划》提出：

一是全面推进农业标准化生产。全面提升农业产业标准化生产能力，建立健全农产品质量安全标准体系。加快农产品质量安全控制标准制定，创建农产品质量安全县和农产品标准化示范基地，有计划制定水稻、玉米、大豆、人参、肉牛等农产品系列标准规范。扩大无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品生产规模，打造一批农业标准化生产基地和农产品品牌。

二是建立完善农产品质量安全追溯体系。按照统一采集指标、统一编码、统一传输格式、统一接口规范、统一追溯规程的“五统一”要求，构建省、市、县三级农产品质量安全追溯公共服务平台体系，逐步实现从种植养殖、生产加工、流通销售、餐饮服务全环节全链条的可追溯监管。建立产地准出与市场准入衔接机制，强化上下游追溯体系对接和信息互通共享，实现农产品“从农田到餐桌”全过程可追溯。

三是强化农产品质量安全监管能力建设。健全完善全省农产品质量安全监管体系，建立完善市、县、乡镇三级农产品质量安全监管机构，强化风险监测与信息预警能力建设。建立健全省市县乡农产品质量安全执法监管机构，全面落实监管责任。

四是深入开展农产品质量安全执法监管。推进农产品产地环境、生产过程、收储运环节全链条监管。大力推行投入品安全使用制度和农产品生产记录制度，开展植物病虫害绿色防控与专业化统防统治，深入开展农资打假专项行动，规范农产品质量安全信息发布，加强风险监测预警能力和应急体系建设，提高应急处置能力。

三、《规划》将分区域布局、梯次推进

《规划》根据各地农业可持续发展面临的问题，综合考虑各地农业资源承载力、环境容量、生态类型和发展基础等因素，将全省划分为优化发展区、适度发展区和保护发展区。要按照因地制宜、梯次推进、分类施策的原则，确定不同区域的农业可持续发展方向和重点。

（一）优化发展区

中部松辽平原典型农业区。吉林省中部位于松辽平原腹地，是国家重要的黑土带，典型的雨养农区，现已成为国家重要的商品粮生产基地，粮食产量占全省的85%。

本区农业发展要大力普及实用技术，使科技成果变成生产力，建立发展高产稳产优质高效农业。积极推进土地流转，实现规模化经营，努力提高农业机械化程度。紧紧围绕粮食资源过腹转化和秸秆资源的开发利用，大力实施”粮变肉”工程，稳步推进标准化现代饲养小区建设。发挥大专院校、科研院所的优势，走产学研相结合之路。重点研究高产、优质、抗逆性强的动植物新品种，建设好现代种业提升工程以及农产品深加工技术工程。发挥承东启西的承载和拉动作用，进一步加快产业化经营步伐，提高农民组织程度，开发精深加工产品，为发展现代农业发挥先导和牵动作用。依据 “十三五”时期在9个国家现代农业示范区及长春市所辖县（市、区）率先实现农业现代化的发展目标，统筹推进中部松辽平原典型农业区加快发展。

（二）适度发展区

东中部水资源保护和水土流失治理区。吉林省东中部半山区地处长白山山地延伸地带，属农业和自然生态系统的交错区，中小型水库密集，地表水资源丰富。本区耕地利用面积较小，但对中部松辽平原的商品粮基地起着天然生态屏障作用。

本区以加强水源地保护和水土流失治理，推进水资源保护和合理开发为重点，加快实施松花江流域和东辽河流域水污染防治工程，确保重要水系水体达到功能标准。抓好小流域治理和水土保持，搞好“三湖”、松花江、辽河水资源的合理开发、优化配置、高效利用和有效保护。完成松花江流域、东辽河流域、浑江流域等重点水土流失区的治理任务。合理开发林上林下资源，大力发展天然和绿色有机食品、健康滋补产业、生态旅游和木材精深加工等生态经济产业，加快草业科技攻关和技术推广应用步伐，不断提高产业化经营水平。加快发展有机食品原料生产基地，扩大绿色产品销售网络。

（三）保护发展区

主要布局在东部长白山资源保护区和西部草原湿地保护区。

一是东部长白山资源保护区。东部地区位于长白山脉核心区域，是调解东北气候平衡的主区域，是我国重要的森林生态功能区，是东北亚生物多样性的核心承载区。本区以林业生产为主，农作物生产在区域内并不占主导地位。

东部山区特产品资源丰富。要立足本区经济特点和资源优势，建立长远的木材基地、林特产品产业基地、农林结合区优质畜牧业基地和长白山生态旅游基地，努力提高粮食和副食品供给水平，做好长白山旅游资源的保护和合理开发。建立特产品加工与出口基地，发展以人参等为主的中药材业；发展以小浆果、山野菜和食用菌等为主的特产业；发展以梅花鹿、林蛙等为主的驯化饲养业以及农林结合带优质精品畜牧业。

二是西部草原湿地保护区。西部地区位于科尔沁草原的东部、松嫩草原的中心、松嫩平原的西端，是典型的农牧交错区。区域内资源较丰富，类型多样，是杂粮杂豆主产区和集散地。在生态分区上属西部草原湿地生态区。地表水和地下水资源丰富，有向海、莫莫格、查干湖、月亮湖大小湿地泡沼600多个。土地类型主要为农田、草原、林地和湿地等，传统产业为农业和畜牧业，属典型的农牧交错带。

西部草原湿地保护区，要以建立起田、林、草三位一体的复合生态系统为重点，以保护耕地、草地为前提，调整农业的种植结构，建设有机农产品基地，增加农产品效益。依托引松入白等重要水利工程，科学合理利用地下水资源，采取井、库、站联合运用的办法改善农业灌溉水资源匮乏的状况，大力发展节水农业。进一步支持杂粮杂豆产业、草原牧业及其深加工业发展成支柱产业。加强林业建设，实现以林护草（田），以草（田）养牧，以牧促粮。

四、前瞻性谋划了十大类项目，确保《规划》可操作易实施

《规划》的目标、任务完成的好不好，效果是否显著，关键在于工程和项目支撑。为此，《规划》前瞻性地谋划了四方面10大类重点项目。

（一）水土资源保护工程

1.黑土地保护治理项目。以典型黑土农区为重点，兼顾广义黑土农耕区，生物措施和工程措施相结合治理保护黑土资源。重点实施深耕深松、秸秆还田、机械化保护性耕作，培肥地力，配套有机肥堆沤场，推广粮豆轮作；防治水土流失，实施改垄、修建等高地埂植物带、推进等高种植和建设防护林带等措施。开展休耕轮作试点，实施粮食产能保护与黑土地保护协调推进工程。

2.高标准农田建设项目。依据永久基本农田划定，编制水稻、玉米、“粮经饲”等粮食生产核心功能区规划，整合现有建设项目，加快推进田间工程、土地整治、中低产田改造和大中型灌区节水配套改造，推广应用先进适用耕作技术，建成集中连片、田块平整、水电路设施配套完善、耕地质量和地力等级提高、生态修复能力提升的高标准农田。到2020年，新增集中连片、旱涝保收的高标准农田1000万亩。

3.农田水利设施建设项目。在全省重点统筹推进主要江河治理、水利枢纽、重要支流治理、山洪沟治理、大中型病险水闸除险加固、应急抗旱水源等工程建设，建设完善现代化防洪抗旱减灾管理系统。积极推进新型大中型灌区建设，加快现有灌区续建配套与节水改造，更新改造老化机电设备，完善灌排体系，建立起高效利用的蓄、引、提、调相结合的供水系统，洪、涝、碱、淤兼治的排水系统，综合治理渠、沟、田、林、路。在粮食生产核心功能区重点推进小型农田水利工程建设和节水灌溉工程建设。

（二）农业农村环境治理工程

4.新农村建设项目。继续实施新农村建设”千村示范、万村提升”工程。按照城镇化村、社区化村、特色化村三个层次，到”十三五”末期全省基本形成3000个具有农村产业和人口聚集的功能区作用的中心村。重点村配套建设农村道路、排污排水、庭院整治、文体场所、绿化美化亮化等，打造新农村建设精品和样板。广泛开展农村环境综合整治，改变农民传统生活习惯，促进农村生活垃圾资源化、减量化和无害化。

5.农业面源污染控源治理项目。在主要粮食产区，推广测土配方施肥技术，增施有机肥，推广高效肥和化肥深施、种肥同播等技术；实施平缓型农田氮磷净化，开展沟渠整理，清挖淤泥，加固边坡，合理配置水生植物群落，配置格栅和透水坝；实施坡耕地氮磷拦截再利用，建设坡耕地生物拦截带和径流集蓄再利用设施；实施农药减量控害，推进病虫害专业化统防统治和绿色防控，推广高效低毒农药和高效植保机械；在农膜覆盖量大、残膜问题突出的地区，加快推广使用加厚地膜和可降解农膜，集成示范推广农田残膜捡拾、回收相关技术，建设一批农田残膜回收与再利用示范县。推进适度规模养殖，落实畜禽养殖废弃物减量化控制、无害化处理措施，加快推进资源化利用。

6.秸秆资源化综合利用项目。实施秸秆机械还田、青黄贮饲料化利用，实施秸秆固化成型燃料供热、材料化致密成型等项目；加快秸秆发酵形成育秧营养土、秸秆炭化还田等项目研制进度；配置秸秆还田深翻、秸秆粉碎、捡拾、打包等机械，建立健全秸秆收储运体系。

（三）农业生态环境保护修复工程

7.东部森林生态修复项目。在东部农业生态圈实施长白山森林生态修复工程，大力推进森林经营工作，优化林分结构，提高森林综合效益和产出功能。研究制定国有林区改革方案，停止国有林区商业性采伐。在符合条件的25度以上农林交错带、缓坡、严重沙化耕地和重要水源地15～25度坡耕地，继续实施新一轮退耕还林还草工程，在农民自愿的前提下植树种草。按照适地适树的原则，积极发展木本油作物。

8.中西部旱田、湿地生态系统修复项目。在西部农业生态区实施生态补水工程和绿色生态屏障工程，推进退耕还湿、退牧还林和退耕还草试点，建立和完善查干湖、松花江、月亮泡、莫莫格湿地保护区等重点湖泊、江河和湿地的生态环境保护长效机制。突出中部河源地保护，强化西部地区水环境整治。

9.中部主要农区生态环境修复治理项目。全面加强中部主要农业区、水源区面源污染防控，科学合理使用农业投入品，普及和深化测土配方施肥，鼓励使用有机肥、生物肥料和绿肥种植；推广高效、低毒、低残留农药、生物农药和先进施药机械，推进病虫害统防统治和绿色防控；深入推进农田防护林更新改造工程，加快土壤污染、小流域综合治理；综合治理养殖污染，启动实施循环农业建设项目，建立“猪—沼—菜”、“玉米秸秆多元化应用”等农牧结合循环农业发展模式。

（四）农业可持续发展试验示范工程

10.农业可持续发展试验示范区项目。在全省选择不同农业发展基础、资源禀赋、环境承载能力的区域，建设中部黑土地保护治理和江湖水源地保护治理、西部旱作区农牧业生态修复和湿地保护治理、东部坡耕地保护和森林生态保护修复等6个类型的农业可持续发展试验示范区。加强相关示范园区和示范县之间的衔接，优先在具备条件的现代农业示范区、农业科技园区和现代农业重点示范县内开展农业可持续发展试验示范工作。通过集成示范农业资源高效利用、环境综合治理、生态有效保护等领域先进适用技术，探索适合不同区域的农业可持续发展管理与运行机制，形成可复制、可推广的农业可持续发展典型模式，打造可持续发展农业的样板。

总之，全面实施农业可持续发展战略是一项复杂的系统性、长期性工程，为确保相关工作顺利推进，取得明显成效，必须从不同层次、不同角度为全局战略实施提供强力保障。特别是要强化以法律措施保障，强制性规范全省农业可持续发展。加强政策措施指导，增强农业资源环境保护、生态修复的投入力度和执行效率，引导社会各界参与农业生态环境保护。着力推动建立健全各项检测体系和标准体系，确保农业可持续发展相关工作的扎实推进。同时，要大力推动农业科技创新，为农业可持续发展提供基础支撑。

（省农委发展计划处 供稿）