“三农”问题研究：关于农村土地撂荒问题的思考及对策

闫春容

农业是国民经济的基础，是安天下、稳民心的战略产业。土地是农业生产最重要的物质基础，也是人类赖以生存发展必不可少的有限资源。我国耕地总量仅占世界耕地总量的9%，人口数量占世界总人口数量的比例将近19%，现有土地资源的生产能力已不能完全满足国内粮食消费需求。以2011年为例，我国从国际市场上进口粮食5800多万吨，超过2011年国内粮食总产量的十分之一，这也是中央反复强调要守住18亿亩耕地红线，加强农田水利基础设施建设，加快推进农业科技进步的原因。但我国土地资源现状却并不乐观，耕地撂荒已经成为全国性的普遍现象。大面积的耕地撂荒，使原来就紧张的人地矛盾进一步突显，将危及粮食安全及社会稳定。粮食问题不仅直接关系到国计民生的安危，也影响到世界的和平与安定。随着我国人口不断增加且生活消费水平逐步提高，对未来粮食生产供给的压力正在加大，保持耕地总量动态平衡，守住耕地红线，任务将更加艰巨，道路将更加艰难，形势将更加严峻。

1 农村土地撂荒现状

20世纪80年代我国实行家庭联产承包责任制，农民获得生产和经营自主权以来，农村土地撂荒现象在全国各地陆续出现，目前我国农村土地撂荒具有面广、量大、持续时间长等特点。既发生在发达地区，也发生在欠发达地区，既有一般性的季节性撂荒，也有常年性撂荒。尤其是近几年工业化、城镇化进程不断加快，全国各地出现的土地撂荒现象日益加剧。据国土资源部数据显示，我国每年撂荒的耕地近3000万亩。在这样的背景下，农村地区出现的土地撂荒、耕地空置现象，对我国粮食安全敲响了警钟。

2 农村土地撂荒的原因

2.1 农业生产效益低下

虽然国家已经取消农业税并不断加大农业投入，但农户的生产积极性仍不高，原因在于农资及涉农服务价格过高削弱了农民增收效果。农业生产资料价格过快增长抑制了农民收入的增加，在一定程度上削弱了农产品价格提高对农民增收的贡献力度，体现出价格对增收的负向性。生产资料及服务性价格上涨带来的直接结果是：农民要么减少购买量，从而减少生产投资，直接影响生产后劲；要么保证必要的生产投资，从而直接增大生产成本，抵消收入，降低了生产效益，甚至可能导致增产不增收的尴尬局面。

农产品价格上涨的利润被农资价格上涨所冲抵，扣除过快上涨的劳动力成本，农业比较效益低下的局面没有从根本上得到改变。由于农业生产缺乏竞争力，收入少，增收难，农民就越来越少地投入资金在农业上，国家拨发的经济发展资金，大部分用于支持二、三产业发展，对农业和农村支持不足。

2.2 农村劳动力流失现象严重

从农村人口变化来看，30年来，中国农村人口无论是在家庭数量还是在人口总量上都发生了巨大变化。农村家庭联产承包责任制正式确立于1982年，无疑1982年就成为农村人口是否获得集体土地经营权的一个分水岭。从已获得集体土地经营权的农村人口看，目前已有相当数量的人群通过各种途径离开原先的农村而到城镇就业或居住。一是1964年到1982年出生的农村人口通过高考离开农村；二是部分农村青年通过参军、招工等方式离开农村；三是部分农民常年在外务工且已有稳定工作而离开农村；四是部分农民家庭常年在外经商离开农村；五是少数富裕农户通过在城镇购房举家离开农村。随着城镇化步伐的加快，农村务农人数以高达2%的速度在递减。当前我国的人口总额递增趋势有了一定的缓解，劳动力的增长也随之减缓，大规模非农就业的上升，导致务农人数下降。据统计，2013年全国常住人口城镇化率为53.7%，而户籍人口城镇化率仅为36%，全国有2.7亿农村青壮年在城镇实现相对稳定就业，造成农村劳动力严重不足。

2.3 农业基础设施不完善

近年来，国家加大对新农村建设的投入力度，农村生产生活条件有一定的改善，但由传统农业转变为现代农业还任重道远。有人把农村比喻为一个庞大的“露天工厂”，一遇自然灾害，农民就只能望天兴叹，从某种意义上来说，农民就是“靠天吃饭”的格局并没有完全改变，一些耕种条件比较差的坡瘠地、零星地，农民直接弃而不种。农田水利设施年久失修，二次灌溉条件差，农户耕种投入大、成本高，造成发展农业产业动力不足和抵御自然灾害能力较低。

2.4 农村劳动力素质有待提高

农村教育资源严重不足，劳动者受教育程度明显偏低，低素质劳动力过剩，高素质人才短缺，人力资本严重匮乏。作为新农村建设主体留守在农村从事农业生产的人员大多数是缺乏一定的技能而又实在无法外出从业的这一部分群体，他们素质较低，技能单一，经营管理能力较低，一方面难以接受新农业科技知识，制約了农业生产率的提高。

2.5 土地流转机制不健全

由于小城镇建设、工业园区和公路建设征用了大量土地，而土地补偿或土地置换不到位，从而导致人地矛盾十分突出，使农民越来越珍惜自己仅有的一点土地。农村法规中对于规模使用土地进行产业结构调整时土地如何进行流转没有确定性文字要求，土地流转缺乏法律支撑，在土地流转过程中，往往受群众恶意刁难，土地规模流转较为困难。

很多农户举家外出务工，宁肯将土地撂荒也不找人代耕种，也不愿意将土地使用权交还村民小组安排生产，集体又不能收回，造成耕地浪费。种粮大户要从承包者手中获得耕地使用权，必须向一家一户的承包人租地耕种，有的种粮大户虽是免费“借”地种粮，但不具有合格的土地经营权，其发展受到制约。如种粮大户在租种耕地时，一些地方规定种粮直补等须归原承包人所有，这为种粮大户带来极大的成本压力。而现行粮食直补政策是按土地面积发放补贴，直补款是通过“一本通”直接发放到农户手中。虽然国家规定粮食主产省原则上按种粮农户的实际种植面积补贴。然而在具体实施中，基本上都是按农户土地面积给予补贴，导致农户无论种不种粮食，只要有地就有直补款。因此，一方面，农民工进城以后，不少地方无人种地。另一方面，城市资本下乡却拿不到稳定的经营权，无地可种。endprint

3 解决农村土地撂荒的建议

3.1 壮大集体经济，发展特色产业

3.1.1加强市场调控。进一步规范农业生产资料市场，对种子、仓储、运输、农机、营销等专业组织，采取财政扶持、税收优惠、信贷支持等措施，加大培育引导和扶持发展的力度，同步加强对农业生产资料供应、价格、质量等问题的监管力度，从而降低农民的经营风险和经营成本，提高农业生产效益，确保农民增产增收。

3.1.2提高土地经营效益。土地是农村集体资产中最重要的资源，在农村实行集体化道路的过程中，要全面开展村级土地、房屋资产的清查，积极开展宅基地、农用地整理，增加有效用地面积，拓展集体资源的运作空间。在具备一定条件的农村，村集体可以建造标准厂房、专业市场、仓储设施，开展物业租赁经营等，从而提高集体土地经营效益。比如，可以村级集体经济组织为单位，参照上年土地流转的平均收益，结合国家政策性銀行同期利率，把农民承包地的经营权折算成股本金，作为其入股各种经济实体的股权，完成农民向股民的转变，提升土地附加值。

3.1.3加大对村级集体经济的扶持力度。要加大对农村集体发展农业产业化、山区开发、绿化造林、生态保护、农业综合开发、小流域治理等财政资金的扶持力度，要与发展村级集体经济结合起来，提高扶持资金使用效益。对集体经济相对薄弱、增加集体经济收入又有明显带动作用的荒山（地）开发、农业基地建设等项目，可按村级集体经济组织自身实际投资额的一定比例给予补助。财政、工商、税务部门对集体经营收入、收益分配、项目建设的税收，属地方财政可支配部分，可实行免征政策。金融机构要把扶持农业综合开发、农业产业化经营作为信贷支农的重点，加大对村集体经济组织项目的信贷投入，并实行优惠利率。

3.1.4发展特色农业，增强耕地实用性。坚持走农旅融合发展道路，充分发挥丘陵、山区地域资源优势，提高农业特别是种植业综合经济效益，培育农民增收新领域，避免农民因为种地成本高，收入低而撂荒耕地现象。对林果、经果、渔业、花卉、茶叶、中药材等其他满足市场多元化需求的农副产品，要突出其市场调节功能，以市场供需为导向，科学规划，分类指导，加强农机农资保障和信息技术服务，发展特色效益农业，拓宽老百姓致富的门路。对保障国计民生的粮食、油料、生猪、蔬菜和棉花等大宗农产品，要突出其公共产品属性，科学测算，合理布局，用好政府这只“有形的手”，采取目标价格、定单采购和价格保险等综合措施，既让粮食安全有保障，也让种植收益可预期。

3.2 加快新农村建设进程，引导劳动力回流

3.2.1科学规划，合理布局。坚持“规模适度、增强特色、强化功能”的原则，统筹安排各类资源，加快新农村建设，改善农村人居环境，建设美丽乡村，提高可持续发展能力。

3.2.2吸引农民，返乡创业。制定鼓励和扶持农民工返乡创业的激励政策，吸引那些年富力强、见过世面，而且完成了原始积累的农民工回到家乡，补充新鲜血液。如果有5000万农民工返乡，按平均投资10万元，将形成5万亿以上的巨额投入。积极鼓励和扶持农村有一定经济实力的能人兴办各种类型的个体私营企业和组织，提高乡镇企业对农民工的吸纳能力。

3.2.3大力发展二、三产业。从目前全国所有富裕村来看，它们都具有雄厚的集体经济，即村办集体企业和第三产业。二、三产业的发展壮大是农村首先富裕的重要条件。农村实行集体化以后，参加集体劳动的毕竟是少数，还有大部分农村劳动力就业需要解决。为此，要大力发展二、三产业，实现“变产区为景区、变产品为商品、变农房为客房”，让农民就地务工，增收致富。

3.3 提高农业防风险水平

加大投入，加强农业基础设施建设。通过加大财政投入引导和促进社会多渠道投资农业。资金投入重点集中在农业科技以及以水利为重点的农业基础设施建设等方面，特别要加大资金对山坪塘、石河堰、机耕道、渠道等基础设施进行维修整治的投入。可采取政府补贴与农民自购相结合，推广小型、多功能复合型农业机械，扩大机械耕种区域。同时做好防灾、减灾注重提高农业抵御自然灾害能力。

加大粮食补贴投入，将补贴向种植大户倾斜。整合现行粮食直补、综合直补、水稻良种补贴等资金，改为“种粮补贴”，以提高补贴实效。对补贴对象明确规定为“粮农”，而不是承包土地的农民，保证粮食补贴能够发放到真正种粮人手中。条件成熟后，可实行以种的粮食产量或销售量为依据进行补贴。

落实农业保险政策，继续推广农业保险，确保保险险种基本涵盖种植养殖业主要品种，保险责任基本涵盖发生较为频繁和容易造成较大损失的灾害风险，参保对象基本涵盖从事农业生产的各类主体。

3.4 加强农村劳动力技术培训

加大农业技术推广和培训力度。 充分利用国家扶持发展农业机械化的政策，加快发展农业机械化，减轻农民劳动强度，提高农业生产力。可根据优势产业和本地企业急需工种，有针对性地以实用技术培训农民，拓宽农民的就业范围。组织农业专家送现代农业技术下乡，提高农民耕作技术。加大对新型职业农民的培训力度，提高其参与现代农业生产和市场竞争的能力。

做好市场调研，实现培训就业无缝对接。根据经济社会发展和市场需求，深入龙头企业调研了解，并结合农村劳动力就业愿望，研究确定适合农村劳动力的培训实训模式，采取先定向后培训、先培训后定向和边培训边定向的意向培训以及先培训、后实训、再就业一体化培训新模式，不断提高农村劳动力职业技能水平。

3.5 建立完善土地流转制度

加快农村产权制度改革，完善土地流转机制。根据“依法、自愿、有偿”的原则，探索农村土地流转的新机制，确保农村土地依法有序流转，促进农业结构调整和农业产业化经营。可考虑发展入股流转、托管流转等多种流转方式，搭建产权交易平台，放活土地经营权。完善现有土地流转机制，在坚持“自愿、有偿、依法、规范”原则下，采取转包、转让、入股等方式，使撂荒耕地集中到愿意种田的农业大户。对土地撂荒达一定年限，通知撂荒农户耕种无果情况下，由村集体讨论并多数通过后，撂荒土地转由其他种植户耕种，同一村社农户在同等条件下优先考虑，也可由村组集体经济组织统一经营。允许农户以互换形式调换土地，使分散、过小的土地连片集中经营。支持各类市场主体成立土地流转合作社，集中连片经营农村土地，并给予贷款贴息、财政补贴等优惠措施。

4 结语

土地资源是国家的重要资源。土地撂荒问题理应得到社会各界的高度重视，必须采取措施解决这一突出问题。国家建立科学的补贴政策，宏观调控稳定农产品及其相关产品价格，强化农业保险，减少农业劳动者的耕作风险，并安排专业人员对农民进行保护土地知识的宣传，提高农业生产的比较利益。此外，国家明确产权主体以及完善土地监管机制，加强对农业发展的引导指导，鼓励农民转变生产方式，提高农业生产效率，切实减少土地撂荒现象。endprint