我国养老托管模式发展困境与优化对策分析

王英洁 刘安娜 刘琪 杨静雯 张茗洋

摘 要：为有效应对人口老龄化不断加深带来的影响，养老托管机构也应与时俱进，做出相应的调整以更好面对社会不断发展的需要。本文从多个角度分析养老托管机构服务的内部（养老机构、老年人等）、外部支持环境（政策、法律、资金等）的现状和供需差距，剖析原因及相应的投资问题，从养老托管机构、政府和资金融通三个角度提出优化措施。

关键词：养老模式；创新；探索；托老所

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.24.012

0 引言

老年托管養老模式是指在养老机构、社区或者家庭等场所，通过专业机构或个人提供照料和护理服务，帮助老年人解决生活和健康上的问题。老年托管养老模式为老年人提供了一个相对稳定和舒适的生活环境，2022-2027年全球及中国托老所行业市场现状调研及发展前景分析报告指出，我国城乡老年人自报需要照护的比例为153%，较2010年抽样调查的137%上升了16%，较2000年抽样调查的66%上升了91%。在养老服务需求迅速增长的情况下，国内托老所的入住率并不高。据民政部统计数据，截至2020年7月底，我国已建托老所机构床位4291万张，收住老年人却只有2146万人，托老所床位空置率高达50%。

随着我国计划生育政策的成功实施和社会的不断进步，我国的家庭结构呈现出小型化、核心化的趋势，家庭规模的缩减导致家庭赡养比例显著提高。因此，为了保障老年人的基本生活需要，解决好老人的照料问题成为当前亟待解决的重要课题。随着社会的进步，托老所应运而生，为老年人提供了一种更符合中国国情和传统的养老方式，即入住早进晚出的服务。它能让老人享受到与其他机构养老不同的服务，同时也有利于提高居家养老质量。尽管托老所带来的种种益处不可忽视，然而在我国，托老所在的发展进程却显得十分缓慢。由于历史原因，我国托老所一直存在很多问题，如管理体制不完善、服务质量不高以及服务人员整体素质较低等。目前，托老所在的实际操作中仍然面临各种棘手的挑战。随着经济不断发展，人们生活水平逐渐提高，老年人口数量越来越多，对养老服务的需求日俱增，现有的托老所已经不能满足老年人日益增长的养老需要。

1 目前我国托老所行业发展面临的挑战

1.1 传统家庭养老理念已经深深地扎根于人们的内心深处

在中华大地上，儒家思想深深地渗透到人们的心灵深处，一直秉持着“老吾老，人之老”的信念。长期以来，“养儿防老”这一传统模式一直占据着主导地位，而依靠社会机构来养老则是子女不孝的明显体现。随着时代变迁，“养儿防老为本”已不再适应新时代人们对养老问题的需求，越来越多的人开始选择居家养老。随着年龄的增长，人们渴望在家中享受亲情的美好，依靠子女的赡养和照顾，包括经济上的支持、生活上的照顾以及精神上的陪伴。

1.2 资金缺乏

社区主办的服务项目——托老所，由多方投入建设，例如由街道办免费提供场地，政府也提供了资金支持。服务对象主要是空巢家庭及失能老年人，他们在家中可以通过互联网等方式与社区联系，享受社区的各项服务，并得到相应补偿。一部分资金来源于公益基金，而剩余的资金则由用户自行注入，其中包括老年人和子女缴纳的特定费用。托老所主要用于老年人生活照料以及精神慰藉等方面，并不具有营利性质。虽然托老所并非以牟利为目的，但其运营必须保持正常，同时还需考虑回收成本的问题。因此，托老所必须具有公益性，即它不能脱离社会这个大背景而生存下去。由于养老产业的微利性，其从单项产品或单项服务中获得的平均利润率相对于从事其他产业的企业而言较低，因此，一旦托老所成为一项公益项目，若缺乏资金支持，则其发展将面临巨大的困难。

1.3 环境和设备条件不尽如人意

多数托老所为方便起见，均建在闹市中，旁有高楼，道路，有的正在建筑施工中，周围环境嘈杂吵闹而空气又不新鲜，对老人身体保健不利。而且托老所内部设施并不是想象中的那样好，许多是三到四个老人挤在一间房，基本生活设施不足，娱乐设施更是缺乏或根本没有。

1.4 缺乏专业的护理人员

很多托老所在招工的时候，会邀请一些社会上的护理工来做，这些人只是知道一些基本的护理常识而已，对一些特殊体质的老年人来说，并不能达到专业护理的目的。更有甚者，这些长辈缺少亲人的照顾，这些护理工也不能给他们心灵的温暖。

1.5 资源配置不均衡

研究发现：较大规模基本为公办养老院且数量较多，远多于民办养老院。公办养老院具有很大资源优势，能够方便地获得土地及政策扶持，而且规模大，在某些地区构成垄断。发展模式呆板、服务意识淡薄。而民办养老院在政策上虽有所扶持，但在实际运作过程中因其经济实力与政府分配不均，导致其规模扩张困难，很大程度上阻碍养老产业。另一方面高档养老院由于资金优势、设施完善、服务一流，原本很适合老年人养老，但由于成本较高，使多数人望而却步，导致养老院床位空置，这是一种巨大的资源浪费；而较多养老院，虽得到了政府资助，但终究不是营利机构，考虑福利时并不能保证资金雄厚，直接造成设施陈旧缺失，服务良莠不齐，很难满足老年人需求。

1.6 相关法律法规真空、管理滞后、权责不明确

我国从20世纪80年代开始推动养老福利事业社会化并开始对国有养老福利体制进行改革，但是政府在有关政策，法规，体制，组织机构及资金扶持方面存在明显滞后性，这一切限制了托老所迅速发展。虽然各级政府积极倡导社区养老，但至今《老年人权益保障法》未对社区养老有权威和规范的界定。没有法律规定，就意味着托老所合情理，却不合法理。因此，不少老人及子女在准备尝试“托老所”时，总会多层顾虑：找不到相关法律依据，出了问题，向谁申诉？很多托老所实际上一直是社区街道在担着责任，没出事大家都高兴，但要出了事，街道就得承担所有的责任。托老所建设要走社会化的道路，权责担负必须明确。

我国托老所行业品牌品质相差较大，托老所行业收费价格出现异常。现下，托老所行业发展只会越来越好，但也面临一些挑战，如服务质量不稳定、人才匮乏、监管不严等。未来，托老所行业需要加强自身建设，提升服务水平，同时也需要政府和社会各界的支持和帮助，共同推动养老服务业的可持续发展。

2 其他养老模式经验借鉴

2.1 西方国家：居家养老占主流

西方国家社会发展比较成型，社会保障体系也比较完善，因此家庭养老、居家养老和机构养老是西方发达国家的主要养老模式。

家庭养老，指老年人在家中生活，主要由具有血缘关系的家庭成员对老人看护照顾的养老模式。由于欧美等西方发达国家具有较好的社会保障制度及个人的独立意识比较强，老人大多不愿意采取家庭养老方式，且大部分欧美法律也并未规定子女对老人的赡养义务。所以在西方，家庭养老的方式并不普及。

居家养老模式将居家和社会化服务有机结合起来。既不用重新适应新的环境，又能享受到来自社区的生活照顾与精神照顾，解决独自养老困难的问题。目前欧美等发达国家接受居家养老服务的老年人的比例在80％左右。居家养老服务的主要内容包括基本生活照料、休闲娱乐设施支持等。居家养老服务的提供者主要有：居家养老服务机构、老年社区、老年公寓、托老所、志愿者。其中。老年公寓、托老所等是与其他养老模式相结合的产物。

发达国家大多对入住养老机构的老年人实行分级管理。根据身体健康状态、生活自理程度及社会交往能力。老年人可分为自理型、半自理型和完全不能自理型三级。不同级别的老年人住不同类型的养老机构。主要有养老院、护理院、临终关怀机构。以日本为例，“托老所”是日本主要模式之一。根据日本福利法，日本养老设施主要分为福利设施和付费养老机构。福利机构是由政府出资建设；而付费型主要是引入社会资金和力量，由经过政府批准的民营企业建设。各种托老机构根据老人的时间需求分为日托全托，短期居住和长期居住；根据老人的身体情况分为看护型，健康型和住宅型；根据老人家庭经济状况分为不同类型。此外为了完善社会养老体系并避免“虐待老人”现象，日本对社会养老机构也引入更加客观、系统的第三方评价。

其盈利模式也根据老人的不同的情况遵循相应的流程，进行评估、分类，专属照护计划制定，照护资源配置，服务实施及照护服务评价。其收费也结合服务的时间、周期、项目不同，采用单项、组合、日收费、月收费甚至全包等灵活多变，最大限度利于老人的因需收费模式。

2.2 国内：多种模式相结合养老

我国在大力推行社会化养老服务体系模式建设后，基本形成了以家庭养老，社区居家养老和机构养老为主的三种基本模式。

2.2.1 家庭養老模式

家庭养老是我国传统的养老模式，老人可以选择自己居住或与子女共同居住，安度晚年的养老方式。家庭养老以亲情为纽带，家庭成员承担主要的养老服务，养老支出较少，符合多数老年人的传统观念，实现老人承欢膝下的美好愿望。但随着家庭结构的缩小化，子女赡养老人的支出不断扩大，成本提升，负担越来越重以及子女因工作原因不能照顾老人，致使空巢老人人数不断增加，与此同时家庭养老也缺少专业的护理服务及健康服务，不利于老人的身体健康。

2.2.2 机构养老模式

机构养老是指专门为照顾老年群体的公益性非营利机构，通常有老年公寓，养老院，敬老院等。其根据服务对象的不同，也可以分为自理型养老机构，医护型养老机构，福利型养老机构。机构养老的优势在于方便集中管理和服务，价格低，为没有生活保障的老人提供住所。但建立机构投资大，回收成本周期长，由于其价格低廉，需求大，供应少，导致许普通老人很难获得床位。

2.2.3 社区居家养老

社区居家养老是指将社区提供养老服务与居家生活相结合的一种新型养老模式，由政府参与建设。此模式即可满足老人与子女相应需求，缓解家庭养老负担，也可为社会提供更多就业岗位与，有效利用社区条件，最大限度地发挥社区功能。其服务内容类型多样，包括：（1）社区老人提供日托或全托服务；（2）为老人组织文体娱乐活动。（3）在社区或上门提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理等老年人保障服务，开设老人食堂，建立老人医疗保健机构。

2.2.4 为老人提供法律援助与心理指导

社区养老符合我国最新的养老政策，鼓励各种形式的资本进入社区居家养老模式促进其发展、完善。社区养老与居家养老的结合，弥补了单一家庭养老和机构养老的不足，让老人既能享受专业的健康护理与高质量的生活水平，又满足对亲情的需要，同时缓解年轻群体的养老压力。这类养老模式投资规模较小，可操作性强，运转资金压力较小。此外，社区养老模式也能将大量的养老需求规模化、分散化、特定化，一个社区设立一个老年服务中心仅解决本社区的养老问题为本社区的居民提供养老服务，每个人都可以寻求自己的社区提供服务。缓解了我国老年人多，机构少而产生的“供不应求”的问题。

3 我国养老托管模式发展的优化策略

3.1 逐步完善配置设施

（1）供求方面：根据实际情况合理规划设施数量。由于我国现阶段的主要矛盾是人民日益增长对美好生活的需求与发展不平衡、不充分的矛盾，自进入老年化社会后，人口老龄化问题日益严峻，国家大力推进养老设施建设。供求方面，设施供给数量并不能够完全满足实际需求数量。在此基础上，根据模型针对现实情况计算出对应的配置设施数量。

以养老床位数为例，根据《城镇老年人设施规划规范》（2018版）提出，将养老床位数作为衡量配置设施的重要标准，要求千名老人不少于40床，数量要根据当地经济实际状况和当地养老意愿决定。以此计算机构养老床位数N：

N=PB/100

其中，P表示老年人口数，B表示千名老人床位数。我们可以依照这种形式科学合理规划设施，保证在经济基础上供应充分。

（2）空间布局。首先，完善服务层次，确定服务定位。人群定位分析是不可避免的。由于不同居住环境下在规模、设备、娱乐社会、饮食文化尤其是经济状况等方面都有所差异，应根据实际空间差异合理完善服务层次，在资源配置相对公平的情况下进行管理，缩小客观优劣差距。在此基础上，关注扶持低收入人群，合理提供健全设备设施和养老服务，保证满足各个层面的老人的生活状况。其次，加强社区合作，巩固建设投入。托老所是由社区主办一个服务项目，由多方建设投入，场地由街道办免费提供。以就近原则为基础合理规划托老所的环境布局。在此基础上加强与社区合作，社区通过开展活动等方式能够为老人提供娱乐文化等方面的需求。最后，缩小区域差异，促进协调发展。分析可知，经济水平高的地区养老场所在规模、设备、娱乐生活、饮食等各个方面较经济欠发达地区有优势。因此，我们更需要着重提高乡镇养老所的基础设施条件，要根据当下政策，发挥区域协调发展对养老所的重要支撑作用，鼓励不同地区探索因地制宜的养老新方式，加快建立并不断完善区域间协作的机制，健全养老管理制度，不断缩小区域间设施等方面的差异，不断加大对经济水平低的地区的精准支持力度。

（3）运营模式：根据实际偏好构建综合新模式。通过进行问卷调查，对服务群体进行新养老方式的相关调查。根据个性化偏好，合理创建养老新方式，加大医养结合等综合型养老模式，促进对养老行业发展的创新作用。在新模式下，能够为养老行业输送更多应用型人才，促进社会和谐稳定，满足国家戰略需要。

3.2 资金方面：关注养老金融

养老金融是指围绕社会成员养老需求以及应对老龄化社会所进行进入活动总额。包括养老金金融、养老服务金融和养老产业金融三方面的内容。在老龄化社会下，养老金融在一定程度上能够解决一部分资金问题。

引导观念改变，提高缴费意愿。在传统观念的影响下，“养儿防老”模式是最理想最合理最可取的养老方式，在此之下的社会主流观点认为依靠机构养老是子女不孝的表现。所以人们大多不会接受在养老上进行投资，国家和地方政府应鼓励具有投资意愿的企业与金融保险机构积极合作，通过推出多种养老金融服务、宣传新形式家风教育活动等方式鼓励社区居民正确面对养老，提高人们的缴费意愿，从而丰富资金来源。提供金融服务，完善保险体系。在养老保险运作体系中，政府要积极发挥保险基金监管作用，通过运用公私合营的方式，提高政府办事效率与资金使用效率，鼓励商业银行、商业养老保险公司等金融机构共同参与养老金融宣传工作；政府制定专门税收为消费群体采取多元化优惠政策；提高公众保险意识，引导就业人员对新型养老保险给予自信，提高购买意愿。

加强安全教育，避免养老诈骗。近年来，针对老年人的骗局不断增多，不法分子利用老年人信息闭塞、渴望健康、认知水平低等特点骗取老年人钱财。应积极宣传防诈骗知识，打击假托老所等手段，推动老年群体远离金融诈骗，增加人们对养老服务的信任，能够在一定程度上减少钱财损失。

3.3 政策支持

人才培养激励政策。如今，养老服务人员基数少、门槛低、接受度差，我国的养老机构缺乏人力资源基础。一般情况下，托老所会直接通过劳务市场进行现招现用，实际员工专业背景和人员素质都有欠缺，缺少专业人才，导致养老专业化服务机构数量不足、结构不合理、经验不足。国家应建立健全人才培养激励政策进行合理规划人才培养，提高人员素质，提高工作效率。

建立完善法律法规。《老年人权益保障法》未对社区养老有权威和规范界定。在建设托老所的基础上，制定与此相关的法律法规是至关重要的，法律能够保障人们的各方面权利。由于我国托老所行业品牌品质相差较大，托老所行业收费价格出现异常，因此政府需要对收费价格等方面建立法规、完善法规、并实施监管。

发挥科技创新作用。如今，我国逐步进入科技型社会，养老业在当下社会处于“落伍”状态。在关注人才培养的情况下，借鉴国外经验，积极发挥科技的创新功能，提高工作效率，政府可以通过完善法律法规、严格行业准入等方式推动引领养老业发展，通过改变创新养老业在社会的作用，以科技创新作为托老所发展的关键力量。

总之，老年托管养老模式作为一种备受关注的解决方案，可以缓解老年人生活和健康方面的问题，并促进社会和谐、经济发展等多个方面。同时，老年托管养老模式也存在着一些运作困境，需要加以优化和改善。通过加强监管、规范发展、宣传推广等措施，更好地发挥老年托管养老模式的作用，实现即期与远期的双重利益。老年托管养老模式是解决老龄化问题的一种有效途径，在政府和社会各方的共同努力下，将为老年人提供更优质、安全、便捷的照料和护理服务。

参考文献

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