城市管理视角下推广街区制的利弊讨论

宋根鑫，李 滢，陈太政

（河南大学地理与环境学院，开封 475004）

引言

2016年2月6日，中共中央国务院提出的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》[1]（以下简称《意见》）颁布，其中第十六条规定，“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区”。这一规定为中国城市街区公共文化空间转型与重塑、提升城市空间格局、推动社会空间多元化提供有力支持。但自《意见》发布以来，各大社交媒体网站和公众舆论针对开放小区空间这一政策存在争论。2020年1月，新冠肺炎疫情在中国大面积蔓延开来，国内封闭小区依靠围墙迅速有效地圈建社区隔离带，并做好疫情防控管理，有效地保障了社区居民身体健康与生命财产安全。此次突发性公共卫生事件给国家经济、人民生活带来了巨大损失，我们要吸取疫情带来的深刻教训，反思城市发展与管理的不足，参考借鉴街区制的优势与经验，打造健康、安全、可持续的社区环境。

1 封闭小区与街区制的发展

中国的小区，是指被城市道路或自然分界线所围合，并与居住人口规模（10 000—15 000人）相对应，配建有一套能满足该区居民基本的物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地[2]。改革开放以来，大量农民进城务工，经济的迅速发展刺激了人口增长和住房需求，国家出台对公“集资建房”、对私“公建民助”等相应政策以应对住房紧张问题。1998年住房制度的改革出现了房地产开发商这一角色，开始对中国城市住宅建设进行改革式的开发，以此为基础定型的封闭式住宅小区对国内相关法律政策的陆续出台有很大影响。在此次推广街区制的社会舆论中，热点话题之一是“拆围墙”[3]。中国历史上围墙最早以城墙作军事防御用途，后来人们为保护私有财产不受侵扰和划清土地边界的目的，逐步封闭自家院落，而后演化至现在的封闭小区。封闭小区以围墙划定明确的界线。受《物权法》保护，墙内空间包含的绿地、道路、景观等属小区业主共有。因此，小区围墙给业主带来安全感和归属感。推行街区制政策旨在拆除小区围墙，对外开放社区空间，打通城市交通脉络，有利于人们出行和对城市的总体规划实施。

相对于国内近代才得以定型的封闭小区，欧美各国实行的街区制自第一次工业革命以来就不断得到发展和完善。1909年美国芝加哥规划掀起了美国现代城市规划设计革命，规划中涉及的城市内部街道系统和建筑群规划影响芝加哥市的发展格局；1967年英国制定《街区保护法》，开始了英国街区保护制度的推行；1977年《马丘比丘宪章》的发布，使得西方国家在城市建设与管理中逐步完善对社区的规划治理策略。街区制下的便利交通这一优势刺激人们出行消费，同时带动产业需求和经济增长。连片的城市布局提升居住品质，小尺度的邻里单元维护当地居民在城市中的社交需求，街区制被国外诸多城市推广开来。信息化时代，在即时通信的影响下，人们结识朋友的方式越来越广泛，但社区互动却没能成功建立起来。国内社交调查显示，尽管同一栋住宅楼的业主通过微信等互联网社交手段建立社交关系，但只有19%的小区居民能互相认识。欧美社交文化浓厚，诸如毕业派对、节日庆典、政治宴会等形式的社交活动都是欧美人民生活中重要的一环。国外成熟的街区制城市布局与良好的城市管理为此提供了便利，人们能够在城市各个位置挑选适合派对的场所。

2 街区制优势及参考意义

2.1 城市规划特征

就尺度而言，开放式小区合理的街区尺度一般为80—150 m[4]，不超过200 m（图1），连片的街区则多控制在50—100 m。中小尺度范围下的街道较窄但路网发达，道路密集却畅通无阻，交通便利快捷已成为街区制最大的特点。路网密度的提升将城市划分成若干小片区，促使城市功能分区更易定型，城市管理更好入手。而国内现代小区多以大尺度范围（约500 m）为主（图2），城市空间闭塞，小区建筑封闭，街道小品与景观的缺失显得城市活力不足。街区尺度的减小带来城市交通路网密度的增加，各支路网分流主干道的交通压力，能有效缓解城市交通堵塞的现象。中国近年来倡导的区域协同创新体系正逐步落实，在全国推广街区制，利用发达的路网系统建立起应对跨区域、大规模的联防联控机制，加强信息实时共享，加快推进城市之间跨区域风险管理体系的建成。

图1 意大利戴尔罗斯大道周围街区

图2 郑州亚星盛世家园

现行成熟的街区制，诸如美国、英国、德国等国的街区制共有的社会特点是城市功能分区明确、城市人口密度较低、城市规划留白机制完善，以及住宅区的配套设施齐全。城市功能分区明确能够使人们出行更具有目的性，给居民节约时间，更高效率地安排日程、规划路线，在出行的同时带来良好的商业购物体验。国内大城市和特大城市的人口密度远大于国外，城市“摊大饼”式的发展，导致中国交通拥堵问题十分严峻。由于城市发展具有不确定性，结合实际，可探索规划留白机制。依靠规划留白完善城市管理能力，打造韧性城市，以应对城市发展过程中的风险。中国韧性城市建设起步晚，在城市韧性建设方面仍有不足。对于城市居民而言，在遇到突发性事件如经济冲击、自然灾害、战争冲突等时，规划留白能加强城市韧性，引导后期恢复。同时对于城市而言，留白机制能为城市留足稀缺资源和战略空间，使城市在面对风险时有效地应对冲击。建造完善的社区配套设施如绿地花园、公共广场、医疗健身机构等，可以为社区居民提供购物、休闲娱乐等功能，同时提升居民生活品质，拓宽社交圈。而国内小区的专业化管理由物业公司负责，受经济消费、区位条件、人口密度等的限制，国内小区在社区配套设施方面多有欠缺。

2.2 社会安全影响

街区制确实有利于消除收贫富差距带来的如暴力、盗窃、自杀等不利影响[5]。收入差距扩大将导致社会不安定及犯罪率的上升。印度孟买是世界上贫富差距最大的城市之一，每年犯罪案件持续增加，社会矛盾不断激化，城市社会结构遭受破坏，居民生命安全受到严重的现实威胁。国内现代小区以所谓的“高档”“豪华”为卖点，用一道围墙将小区内外隔开，将老旧低档社区隔在了圈外。贫富阶层的空间分化日益明显，收入分配的不均和贫富差距的拉大导致人们“仇富”心理滋生，这将造成社会分化，严重扭曲社会的价值观。在全国范围内推广街区制，逐步缓和居民收入差距带来的负面心理，能够在一定程度上保障人们生命财产的安全，维护社会的稳定。

2.3 城市交通特点

《意见》表明，在优化街区路网结构方面要树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。这一举措将为城市居民出行的交通方式提供更多选择。“窄马路”式的道路设计为城市慢行交通提供便利，有利于加强道路两侧的联系；“密路网”的城市布局可提升出行的可达性，为车辆行驶提供更多的路径，能够在一定程度上减轻城市主干道的压力；路网的级配合理将对沿街建筑、道路绿化、公共设施等，在外观、功能、布局等方面提出新的要求，从而提升街道活力。现代城市交通的出行方式，主要分以步行、自行车和电动车为代表的慢行交通，以私人机动车辆、公共交通车辆出行的快速交通和以轨道交通为主的高速交通3种交通方式。人们根据出行目的及行程远近来选择适合自己的交通工具，不同的出行方式各有特点（表1）。

表1 市域范围内交通出行方式特点对比

近年来中国一直致力于改善居民出行环境，2016年上海出台《街道设计导则》，提倡“加强街道的交通设计和运行管理,协调人、车、路的时空关系”，在加强城市道路交通建设管理方面引导多方协同和公众参与；2018年，《南京市慢行（步行与自行车）系统规划》通过市规委会审议，规划根据区域发展差异，划分慢行政策分区，构建出与交通需求相匹配的城市慢行交通系统；2019年雄安新区印发的《关于推进交通工作的指导意见》中明确提出新区未来绿色交通出行比例须达到90%，《2020年北京市交通综合治理行动计划》强调坚持“慢行优先、公交优先、绿色优先”的交通发展理念，着手建成慢行交通系统，提倡绿色交通、低碳出行，城市推广慢行交通、倡导公交优先已成共识。目前国内传统封闭式小区跨度大，公交站点和线路覆盖率低，居民往返住宅和公交站点耗费时间长。相对的街区制尺度规模小、功能区集中连片、城市通达性高等特点利于居民日常慢行交通。通过在城市慢行空间打造各类景观和街道设施小品如公共座椅、艺术雕像、创意指示牌等，不断完善城市交通服务体系，方便人们低碳出行，参与各种社会活动，推动城市慢行交通发展，为街区和道路系统增添活力，保障城市高效运转。面对环境污染、能源短缺等日益严峻的社会问题，合理地对城市慢行交通系统进行改善，是推动交通系统高质量可持续发展的重要举措。

3 街区制交通与管理缺陷

城市密集的道路网确实为到达目的地提供了更多的路线选择，给居民日常出行带来了便利，但也为城市交通带来了一系列的问题。借助于开放社区通道，城市道路交通得到发展，交通体系逐渐发达，但级配合理影响下的部分生活区道路宽度过窄（图3），小汽车在速度、行驶方向、车位停放等方面受限却仍有通行权，城市交叉路口不合理的设计在城市密路网结构的影响下将严重阻碍交通分流。受此影响，该段道路上的居民不仅日常生活和慢行交通安全得不到保障，且汽车机动范围过近，噪声、尾气污染及大面积空间占用等问题也会降低住宅区的生活品质。这些现象如不加以限制，将容易被人们误解为对私人交通的鼓励和支持，从而导致私人交通占有率的增长，这将会导致更多小汽车驶入生活区街道，更易带来城市交通隐患。机动车的迅猛增长将导致政府不断调整出行政策与税收，完善机动车配套设施（如快速路、停车位、充电桩等）。然而，不采用私人交通出行的人群，不仅无法享受这些设施带来的便利，反而在城市空间上逐渐被挤压和边缘化[6]。政府为预防交通事故、缓解交通压力、降低汽车尾气和减少噪音污染，往往出台车辆限制政策（车辆拥有控制、限行、限停等），但这种顾此失彼的城市管理是不符合人文社会发展观念的。同时，城市管理部门为处理好市政道路畅通、质量安全及生态环保等问题，需要更多的经济和人力资源的投入[7]。

图3 美国华盛顿区St. Thomas’ Parish附近街区

目前中国公共道路的面积率在稳步增长，随着城市道路面积率的提升，城市交通系统拥堵压力得到缓解，但道路面积率过高，即道路所占城市建设空间较多，城市道路建设投资比重将会加大。受限于中国土地管理模式，政府根据划定的土地用途进行建设性开发，部分土地有偿转让给开发商换取经济效益[8]。在不占用城市公共绿地公园、不影响城市生态文明建设的前提下，面积越大的土地，其可规划性和利用价值越高，带来的经济效益也就越高。密集的路网将土地划分成若干小片区，小片的土地对于政府和开发商而言，都无法获取最大化的利益，这将影响城市建设发展水平，逐渐导致城市整体建设效益降低。

因此，城市管理者开始把城市交通发展的视角转向轨道交通。相较于一般的交通工具，轨道交通尤其是地铁系统，在单通道宽度、容量、运送速度、单位动态占地面积等指标上，都比一般交通工具有明显优势。发展轨道交通是解决大城市病的有效途径，也是建设绿色城市、智慧城市的有效途径。但城市轨道交通成本造价高、技术要求高、施工难度高、建设周期长，以及建成后无法再改造调整的弊端，更加强调城市规划管理的前瞻性与可持续性。近年来，中国不断打造新型智慧城市。2018年，深圳出台《深圳市新型智慧城市建设总体方案》，统筹推进新型智慧城市应用系统建设，提升城市治理水平，发展面向社区医疗卫生、公共服务、安全监管等新型智慧管理模式。建设新型智慧城市将有效推动社会民生服务的发展，在社交、医疗、教育、出行等城市最复杂的领域提供高质量的智能服务。智慧城市下智能交通系统采用先进的信息技术结合高精定位、人工智能、大数据支持等技术，有效地综合服务交通运输管理体系，加强城市出行、道路、交通管理之间的联系，从而实现居民交通的便捷化和城市管理的智能化。

4 突发公共卫生事件下街区制的反思

2019年12月新冠肺炎疫情在全国蔓延，恰逢春运与流感季节，新冠肺炎的传染具有传播速度快、感染范围广、防控难度大的特点。中国政府处理这一突发公共卫生事件，有着“非典”防控之鉴[9]，建立起省、市、县、乡镇、村（居民小区）五级防疫体系，国内各省市积极响应，出台抗疫政策。隔离是防控传染病的重要手段，城市内部各小区自行封闭，村镇采取了断路、封村等特殊强制手段，以对外隔离、阻断疫情。城市交通系统相对庞大，不能盲目采取封路措施，因此，各社区基层管理借助社区围墙形成屏障，紧急关闭社区多余出入通道，实施严格的疫情防控管理，切实保证了人民群众的生命安全。国家制度的优越性，以及抗疫政策出台的及时性，使中国基层社区防控有效落实，在疫情传播初期对隔断疫情起到了关键作用。在没有针对性药物治疗的疫情初期，这能够为医务人员争取充足的时间来研发和临床试验特效、针对、靶向药物，也为企业尽早复工复产、社会恢复正常秩序提供了良好条件。

反观国外，过于便利的交通系统导致了疫情的大面积蔓延。尽管有政府强制性封镇尝试减缓传染速度，但由于城市内公寓楼的独立性，政府并不能实施集中统一的管理，小镇的居民仍有一定规模的聚集活动，更有组织维护自由的抗议游行。这种人群密集扎堆的集会活动使疫情加速全面扩散。没有强力的阻断传染传播手段，也没有充足的医疗资源，国外疫情恶化速度明显加快。因此，我们不禁反思，面对此类突发公共卫生事件，街区制似乎并不如传统封闭小区应对迅速，如何对街区制调整优化使其适合全国范围内推广街区制？

受疫情影响，居民自行居家隔离，不聚集不扎堆。城市交通停运，居民出行受到限制，此时电商营销为人们提供便利，如点餐外卖、快递物流、农副产品销售等电商经营模式在抗击疫情、带动经济、保障居民基本生活等方面显现出巨大优势。严峻的疫情形势又要求我们实施“无接触配送”。国外街区制社区居民在建筑内设立私人信报箱，以无接触式接收日常信件包裹，参考这一优势，可利用社区公共绿地、广场，构建露天或半露天临时社区服务中心，设置无接触式服务存放点，避免带来的交叉感染风险。中国的社区医院主要为社区成员提供公共卫生和基本医疗服务，但社区医院的医疗水平有限，并不能承受突发公共卫生事件的医疗压力。因此，应在社区开放空间内安置包括医疗、储备和隔离等在内的防灾空间，以提供疫情期间的预防、隔离、治疗和援助等服务。同时社区管理人员加强疫情灾害防控宣传，引导社区居民积极参与管理，提高社区自我管理水平。社区也需在突发事件中与居民保持一致性，在防控中考虑居民诉求，在一定原则下自我规范协调，不以疫情防控为名侵害居民人身权、财产权等合法权益。

同时，居民日常消费品包括饮食、医疗、日用品等在内的必需品，也需正常供应。国内现代社区多配有小型果蔬超市，但部分老旧小区商业功能性较弱，居民购买鲜果时蔬仍需前往当地农贸市场或大型超市。这类商业中心人流聚集性强，流动人口构成复杂，极易发生人员感染。为解决此类问题，城市管理部门应尽早介入实施管理，减少或遏制大型商业中心的经济活动[10]。可参考国外街区制建筑特点，其底层多有以裙房或底商形式出现的购物餐饮、社区医疗、便利店等，这类功能性建筑需要社区管理者（小区居委会、党支部、物业公司等）进行统一化管理。为保障居民日常生活必需品的正常供应，社区可在严格消杀病毒和控制人流的前提下，开放便利超市服务居民，为社区居民提供日常必需的医疗、办公、生活物资等。同时应服从上级政府的防疫要求，加强防控宣传，制定完善的疫情防控体制机制，对社区超市的服务人员及出入居民进行健康检测与信息登记，实施每日开放分时、错峰出入、日常通风消毒等方法。加强社区防控工作，依法有序进行社区防控，后期逐步恢复社区服务和综合服务设施。

5 结语

随着中国城市化脚步的加快，城市病这一棘手问题逐渐凸显，城市管理面临着重大考验。城市内部建设用地的限制导致房价不断攀升，流向城市的人口不断增加，城市街道活力难以提升，人们对美好城市生活的期待与城市发展不平衡之间的矛盾越来越突出，城市街区制模式越来越受到城市管理者和规划学者们的关注。然而，街区制需要因地制宜地落实，综合考虑适应中国国情的街区制社区模式，依赖于城市主题的经济发展、人文要素、政策指引等实际需求，逐步探索中国城市街区制的规划适宜性政策。就全国推行慢行交通这一政策而言，适当考虑侧重发展城市公共交通。在规划路网过程中，控制道路宽度，合理布局公交站点及分配路线，充分发挥街区制空间结构优势，提升道路灵活性，优化街道景观布局，展示城市文化特色，改善居民日常出行的交通环境，逐步引导居民出行选择慢行交通。考虑出行安全性因素，在规划城市功能区时应注重街区功能的混合利用[11]，对城市未建成区步行空间设计，考虑建筑红线与绿化带空间，建成区则应考虑对街道景观小品的布局，同时应考虑自行车停放与共享单车对占用步行街道空间的影响。针对城市犯罪隐患则应完善城市智能化管理方案[12]，建立健全社区防控机制，开展防范犯罪宣传，在人口流动密集区域加强电子监控及警务巡逻，基层社区更是要完善物业安全管理，带动群众监督，切实保障居民人身及财产安全。

国内传统式封闭小区与国外推行的街区制各有利弊。街区制“窄马路、密路网”式的道路布局使得城市交通便利，良好的交通环境促使当地的经济迅速发展，小尺度的邻里单元维护社区居民在城市中的社交需求，但快速而密集的交通系统带来的公共卫生污染和交通隐患考验着城市管理水平。国内封闭式的城市小区会比开放的街区制更为安全、私密和宁静，更易实行集中化统一管理，进一步加强居民生命财产安全保障。《意见》中所涉及的小区内部道路空间开放问题，就中国国情和相关法律而言，是极为复杂的。在突发公共卫生事件下，首先要考虑保护人民的生命财产安全。在全国范围内推广城市街区制需要更加完善的社会参与机制和相关法律保障，同时加强规划实施的政府管理能力，充分发挥专家和民众的力量，突出“以人为本、关怀至上”的管理理念，激发社区活力，发展社区治理[13]，做好基层行政和居民自治。推广街区制考验着中国政府管理城市和经营城市的能力，而政策落地效果则取决于社区和居民。