城镇化中的行政区划理论问题刍议*

刘云刚 王丰龙

导语

城镇化与行政区划设置密切相关，二者之间的关系是学术界长期关注的议题。一方面，行政区划（尤其是市、区、镇）的设立标准中涵盖人口规模结构、经济社会发展水平、基础设施建设状况、基本公共服务能力、城镇化发展水平、城镇体系和乡镇布局等情况。随着城镇化的推进，城镇的人口、经济、基础设施等指标会不断变化，从而产生行政区划调整的需求。为此，很多学者考察了城镇化背景下的行政区划设置问题。如刘君德等较早就从行政区划视角讨论了城乡划分标准、城市型政区、市制设置和城市社区体制改革等问题[1]；史育龙等指出了城镇行政区划调整的必要性，并归纳了在撤并乡镇中存在的机构设置、新旧城镇关系和工作方式等问题[2]；罗震东等归纳了我国城市化进程中的行政区划调整模式，并指出各模式的利弊[3]；王开泳等分别基于我国快速城镇化的背景，指出我国行政区划存在城市数量偏少、市镇建制设置工作停滞、缺少市辖区设置标准、开发区的行政管理体制不完善、行政区边缘管理薄弱、“城镇”概念模糊、市领导县模式弊端等问题，并提出推进我国行政区划改革的建议[4]；熊竞等也提出城镇化背景下行政区划改革的方向和行政区划调整的思路[5]。

另一方面，行政区划的级别、隶属关系和幅员等会影响城镇化的速度和质量，这些行政区划要素的调整也会对城镇化进程产生重大影响[6-7]。为此，还有不少学者讨论了如何利用行政区划推进城镇化。如浦善新和李金龙等在梳理我国行政区划变迁历程的基础上指出，应发挥行政区划对新型城镇化的引导、规范和服务作用，通过全面改革行政区划促进城镇化的健康发展[8-9]；张京祥、冯奎等则在论述行政区划对城镇发展的重要作用的基础上，提出以行政区划调整推进城镇化进程的思路，指出区划调整异化对城镇化发展的潜在威胁和更深层的行政体制改革的必要性[10]。

不过，现有研究更多关注城镇化中行政区划设置的实践问题或基于计量模型评估行政区划调整对城镇化的影响，较少从理论层面系统梳理城镇化背景下行政区划的相关问题，也很少提供理解城镇化中行政区划科学规律的理论视角。为此，本文尝试对城镇化发展与城镇体系设置中的行政区划理论问题进行梳理和讨论，以期为未来更深入理解城镇化与行政区划的关系提供参考。

1 理论框架

行政区划（administrative division）是国家行政机关为实行分级管理而进行的区域划分。尽管“区划”主要是一个动词，即划分和管理的过程或行为，但是很多研究将其作为名词以指代划分的结果，即行政区域（administrative region）或政区。本研究所讨论的“行政区划”既有动词的含义，也有名词的含义，而以“政区”特指行政区划的名词含义。政区又有广义和狭义之分[12]。狭义的政区指国家划定的正式的行政管理区域，在当前中国就是各“省”“市”“县/区”“镇/乡”等；广义的政区指由政府划分的具有行政管理功能的所有区域，不仅包括狭义的政区，还包括一些只有部分行政管理功能的准政区（如开发区）。本研究所讨论的为广义的政区。

行政区划包括层级、幅员、边界、形状和地理区位等要素[13]，且尤以前三个最为重要。其中，幅员指政区的面积大小，比较接近西方政治地理学的领域概念，可以从中引申出政区内的经济产值、人口规模和资源存量等指标。层级是指行政区划在国家的行政管理等级体系中所处的级别，目前由高至低主要为“省/自治区/直辖市-地级市-县/县级市/城区-镇/乡”这四级体系。此外，还存在一些未被纳入正式行政等级体系但是具有等级特征的行政区划层级（如特别行政区、副省级市、街道办事处等）以及行政区领导官员级别的差异（如低职高配）。边界则指两个政区之间的界线，是对辖区范围的地理划分。本文将主要从行政区划的幅员、层级、边界三个方面探讨城镇化进程中关于行政区划的概念和理论问题，在此基础上进一步讨论行政区划与城镇化的理论关系。

2 城镇化进程中的行政区划幅员问题

城镇化的核心是非农产业及从事非农活动的人口在空间上的集中和扩张。因此，伴随着城镇化的推进，城市的功能地域是不断变化的，这就产生了如何界定城市的行政区划幅员和如何根据城镇化进程重划合理的行政区划幅员等问题。

2.1 城市行政区划幅员的界定：城市型政区vs区域型政区

根据是否区分城乡功能和行政地域是否连续，往往可以将行政区划分为城市型政区和区域型政区两类①[13]。中国近代关于建制城市的行政区划设置最早主要体现为城市型政区的形成和推广[14-15]。如图1所示，中国自1921年广州市政厅的成立至1982年全面实施市领导县期间（尤其是新中国成立以前），绝大多数城市采取切块设市的方式设置，其行政区划类型主要为城市型政区[16]。不过，自计划经济时期，中国就零星出现了市直管县的模式；1982年后，随着市领导县体制的广泛推行和“整县改市”“整乡建镇”设市模式的兴起，中国的地级市逐渐走向“城乡合治”，其行政区划类型也日益体现为区域型政区。

作为区域型政区，目前中国地级市的行政区面积远大于建成区面积，建制市内包含大量农村地带。根据具体的功能和管辖权属关系，可以将城市地域划分为实体地域（physical area）、行政地域(administrative area)和功能地域（functional area）三种[17]。其中，城市的实体地域集中了各种城市设施和城市型景观，大体相当于城市的建成区；行政地域为城市的市制涵盖的地域，可以进一步分为不含辖县的市区和以乡村功能为主的辖县；功能地域则主要为存在密切社会经济联系的城市地域，可以是突破城市行政区界限的大都市区（或都市连绵区、城市-地域）。这几类区域的幅员往往并不重叠。根据建成区、功能区和行政区的差异，存在界内城市（行政区范围大于建成区）、跨界城市（行政区范围小于建成区或功能区）和适界城市（行政区与建成区范围基本一致）等情形，从而产生一系列行政区划体制冲突和城市统计指标合理性问题[18-19]。如图2所示，市辖区中的非建成区容易造成城市在统计指标层面的“虚假城市化”；城市的市辖区与辖县之间的资源竞争关系容易产生“市刮县”“市卡县”和乡村发展滞后等问题；城市的行政区域与功能地域错位容易造成城市连绵区的行政割裂问题。针对这些问题，一些研究提出了实施市县分治和推进区域行政区划改革等建议[20]。

图1 中国城市型政区的诞生与市管县体制的发展图

2.2 城市行政区划的合理幅员：腹地范围vs层级管理效率

由于城市化水平不同，目前中国地级市的幅员和所辖县/区的数量差异很大。朱建华等发现，中国平均每个地级市下辖8.5个县(区)，但是有的地级市下辖20多个县级政区，还有80多个地级市仅有一个市辖区，个别地级市甚至没有市辖区；面积最大的黑河市爱辉区有1.45万km2，而天津市和平区的面积仅有9.98 km2。同时，随着城市化的推进，城市内部的经济水平和人口规模等不断变化，如果以这些指标作为设市标准，城市政区的幅员应该相应地变化。因此，在差异化和动态性的背景下，如何确定科学合理的城市及其辖区的行政管理幅员成为一个值得深入研究的议题。

图2 中国城市的地域划分图

部分学者已经尝试对上述问题进行研究。其中，一些学者主要从区域的影响范围出发，以腹地范围作为划分城市行政区划幅员的依据。如陈田等基于断裂点理论和引力模型等测算了中国城市或特定地区的影响范围（或腹地）[21-23]，可以作为一种对城市-区域的行政区划幅员的近似划分，为城市行政区划的调整提供科学依据；杨宇等则基于交通、经济和功能区原则，提出新疆的城市行政区划调整方案[24]。还有一些学者主要从行政区划的层级管理效率角度出发，提出行政区划的合理幅员。这些研究认为，中国两千年来县级政区的数量和幅员基本稳定，但是由于相同区域内政区的数量与幅员之间呈反比，而每一级政府能够有效管理的下级政府数量有限，故可以根据省级政区的幅员及其管辖能力确定合理的城市政区的幅员。不过，从这一视角出发的很多学者主张中国应该采取省-县二级制[25]，因此反而较少提出具体的地级市的合理幅员。同时，目前仍缺乏关于城市化动态发展背景下科学、系统地界定城市行政区划幅员的理论依据。

3 城镇化进程中的行政区划层级问题

城镇化中的行政区划层级问题主要有两大方面。一个是如何确立各级城市自身的设置标准，另一个是如何妥善处理不同层级城市之间或城市与其他类型行政区划（尤其是其下辖政区）之间的关系。

3.1 城市自身的设置标准

中国城市的划分标准总体上以人口规模为主要依据，兼顾城市的经济和产业发展及其政治经济的重要性。近百年来，中国城市的分级及其划分标准都发生了巨大变化（表1）。其中，在新中国成立初期，为了减轻民国时期省县二级制导致的管理压力和落实党的工作重心由农村移到城市的精神，中央降低了设市标准——人口超过5万的城镇即可设市；1963年前后，为了应对“大跃进”过程中乡村人口大量涌入城市导致的一系列问题，中央提高了设市标准，并增加了非农业人口占比的标准；1986年的设市标准则又相对降低了人口规模标准，且更强调经济发展水平；1993年的设市标准开始考虑地域差异，根据人口密度的差异设置了不同的设市标准[26]；目前，中国的市建制标准涵盖了人口、社会经济发展水平、资源环境承载力和公共服务能力等综合性指标。

然而，中国的设市标准更多受行政命令支配，虽然这些政令的出台往往针对特定时期的问题，也符合一定的科学规律，但是探讨城市设市标准的科学依据和基本原理的研究始终很少。其中，以下两方面问题尤其值得深入研究：（1）城镇化的过程中，城市的人口规模和经济产值都不断发生变化，那么是否需要动态调整城市的设置标准，还是需要根据城市设置标准进行行政区划调整？二者调整的原则和科学依据是什么？（2）基于行政区划原则或命令的城市设置标准是否有其内在的科学规律？克里斯泰勒的中心地理论中包含基于行政原则的情况（K=7）[27]，那么这种原则是否适用于中国的城市行政区划设置？中国目前的城市行政区划设置与行政原则下理想的中心地体系存在多大差别？城市的行政区划设置除了应该考虑管理效率外是否应该考虑经济发展和社会服务？不同目标的轻重缓急关系是什么？

表1 中国近百年来城市分级及设置标准表

3.2 地级市与其下辖政区的层级关系

目前，中国的城市分为县级市、地级市、副省级城市和直辖市等级别，除地级市与县级市存在代管关系外，其他几个级别的城市主要体现为中央赋予的自主管辖权限的差异，彼此之间不存在复杂的权力关系，与其上级政区（省、自治区或中央政府等）之间的关系也相对明晰。不过，地级市与其下辖政区（区、县和县级市等）之间的关系却存在争议。造成争议的主要原因有二。一方面，如上文所述，中国市制的设立主要定位是城市型政区，但是在增加市管县权限后演变为广域型政区，从而在功能上产生了如何兼顾城市管理与区域（乡村）管理职能的矛盾。另一方面，中国的地级市是近百年来由虚变实的一级行政区划，因此很多功能存在过渡特征。民国政府在废除清朝的道、府、州、厅等一级行政区划后，采取了省-县二级制，截至1926年底共辖地方一级行政单位33个，这些一级政区下辖1 800余个县[28]。但是，由于省级政区管理的县数量过多，因此后面设置了一些行政监察专员公署，它们作为省的派出机构逐渐成为名副其实的准政区。新中国成立后，专区陆续改为地区，地区之下县市平级。1980年代实行“地市合并”和“市领导县”改革后，地区行政公署才逐渐被地级市取代，且可以管辖县级政区。在这一过程中，虽然地级市基本成为县级政区的上一级行政区划，但是县级市、县和区的管辖权和自治权往往递减，如县级市的党政领导可能为副厅级，而县的领导往往是处级。在从市县分治到市管县的过程中，还出现了行政层级过多和将财政投入倾斜到市区的“市压县”等问题。

为了理顺地级市与其下辖政区的层级关系，一些学者建议取消地级市层级的政区，回归省县二级制，推广省直辖县[25]。还有一些学者建议回归城市的非农业功能和城市型政区类型，倡导市县分治、弱化层级而重视服务，并建议在一些镇级城市化较发达地区设置县辖（镇级）市[29]。但是，目前对于市领导县和市县分治的行政效率、地级市和县辖市与县的层级关系仍缺乏科学论证和理论化的梳理，经常存在针锋相对的观点和建议，值得未来展开更深入的研究。

4 城镇化进程中的行政区划边界问题

城镇化中的行政区划边界问题也主要包括两方面。一是行政区划边界对城镇化发展的影响，二是城镇化过程中出现的各类跨行政区域边界的行政管理问题。

4.1 城镇化中行政区划的边界效应

行政区划的一个重要影响就是将地域进行边界划分和行政分割，进而形成一系列边界效应。如不同行政区的房价和地价存在较大差异；再如在行政区边界出现的“断头路”现象。刘君德等提出的“行政区经济”理论就论述了因行政区划这一“看不见的墙”对区域经济的刚性约束而产生生产要素跨地区流动受阻和行政区边界经济的衰竭性等问题[1]。然而，关于行政区边界效应的正向作用也很明显——行政区边界明确了不同政区管理主体的责权，从而能够激发其处理地方事务和发展地方经济的积极性。实际上，在中央集权的中央-地方关系框架中，中央会通过明确划分地方辖区边界和向地方放权来鼓励和促使地方政府在重要指标上展开竞赛[30-31]，地方保护主义和重复建设等负面效应只是这种锦标赛体制下的附带后果[32]。那么，如何科学评估和比较行政区划边界划分导致的正向和负向效应？笔者认为，对于行政区划边界效应的评估应该置于中央-地方关系和领域划分背景下，通过借鉴制度经济学的锦标赛和交易费用等理论和政治地理学的领域性等理论，并引入科学研究的计量分析模型，更深入、严谨地理解行政区划的边界效应的产生和变化机制。

4.2 跨行政区划边界的城市治理问题

在城镇化的背景下，城市线状设施的维护和流动性要素的治理等往往与行政区划边界产生矛盾。一方面，行政区划的边界往往是地理空间上的闭合曲线，尽管这种边界划分方式在大多数情况下能够清晰有效地划分资源权属和管理责权，但是对一些线状或流动性要素的行政管理划分可能存在困难。如城市之间的河流水质与运输、高铁与公路的连接等涉及跨行政区边界的沟通协商，城市行政边界的存在使得这些自然和交通要素的综合治理容易各自为政。对此，古代就有漕运司等线性地域的准行政区，当前也有专门面向线状要素管理的长江航道局、各级河长和中国铁路总公司等机构。但是，如何理顺这些机构与城市行政区划边界的关系值得深入研究。另一方面，城市的很多生产要素是不断流动的，且随着城市化的推进而具有动态特征，此时行政区划边界本身就不足以清晰界定这些要素管理的责权归属。如在城镇化的过程中，大量人口跨城乡流动并出现人户分离，此时对城乡流动人口的行政管理边界应该按人口常住地还是户籍所在地确定就存在争议，进而导致城市化地区在设定学校、医院等公共服务设施配套标准时存在对城乡流动人口的不公平待遇；由于各地的社会保障和养老金标准不同，城市化过程中曾在不同地区工作并参保的人口面临养老金账户跨地区对接问题。此外，很多公司的注册地、纳税地和生产基地的区位不同，也会导致对公司生产要素流动的跨行政边界管理和相关民政手续办理归属地模糊等问题。

本文认为，城市化过程中的行政区划边界问题可以置于政治地理学的尺度和领域视角下加以理解。一方面，行政区划作为一种划地而治的手段，是一种领域化过程。根据最新的领域研究[33]，领域化是一种策略和技术，因此其效应应该置于可计算的治理术角度理解。同时，领域不仅仅是被管制的有界空间，而是存在不同的质量（qualities）、内容（content）或维度（dimension），不同维度的领域边界可以存在错位。另一方面，行政区划的边界与线状区域（如河流）或流动性要素之间的边界划分格局可以看作不同的尺度结构[34]，而不同边界划分的差异及对其策略性的运用会产生各种尺度政治[35]。因此，可以从尺度划分和尺度政治的角度理解行政区划的边界效应和边界调整过程[36]。

5 城镇化与行政区划的相互影响

除了从幅员、层级和边界等行政区划的要素角度展开分析外，还有必要系统思考城市化与行政区划整体的关系。本文认为，以下两方面问题尤其值得深入研究。一是行政区划设置和调整对城市化进程的影响，二是城镇化过程对行政区划设置的影响。

5.1 行政区划设置和调整对城镇化进程的影响

行政区划不仅是一种空间划分或限制，也是一种资源[37]。具体到城市化过程，行政区划设置会直接影响城市用地与功能的空间范围、要素流动的管理层级和政府管理职能[10]。基于这种关系，笔者曾提出过“行政城市化”（Administrative Urbanization）的概念，并先后基于鹤壁和鄂尔多斯进行了实证研究[38-40]；类似的，Cartier也提出了“行政区域城市化”（Territorial Urbanization）的概念，并以浦东新区为例展示了行政区划对城市化的影响[41]。有的学者结合案例考察了行政区划调整的城镇化效应[42-43]；有的学者重点关注行政区划调整对城市的人口增长[44]、土地利用[45]、房价[46]、公共服务水平[47]和政区位势[48]等具体方面的影响。此外，陈金永和周一星等反思了以行政区划形式界定的城市为统计单元所造成的虚假城市化现象和城市概念的混乱[49，17，50]。

不过，一方面，目前提出的行政城市化或行政区域城市化概念尚不够系统，也尚未得到广泛应用，未来仍需从概念和理论上加强对行政区划推动的城镇化过程的严谨定义和归纳总结；另一方面，目前对行政区划调整的城市化效应的评估方法仍更多基于简单的比较分析，尚需引进更多合成控制法[46]等更严谨的因果分析方法，对相关城市化效应的具体方面的分析也还不够全面，未来可以进一步扩展行政区划调整对区域财政、公共服务、居民日常行为等方面的影响的分析。

5.2 城镇化过程对行政区划设置的影响

城镇化过程也在不断重塑生产和社会再生产模式，从而对行政区设置和行政管理方式产生了新需求。正如前面对近百年来中国城市政区幅员的和设置标准的梳理所示，随着城市功能的演进和人口不断向城市集中，城市的行政区划类型在城市型政区和区域型政区之间转换，设市的人口数量标准也呈增长之势。反过来，人口从农村地区向城市的流动也导致县辖人口数量的减少以及县级政区中县的数量的减少和区的数量的增加。此外，城镇化过程中出现的开发区、城中村或外来人口社区等特殊的城市区域也要求构建新形式的行政区划或革新行政管理模式。不过，目前仍缺乏对城乡的行政区划功能差异和城镇化过程对行政区划设置影响的系统性理论研究。

6 总结与讨论

本文在已有关于城镇化与行政区划关系研究的基础上，尝试提出城镇化中的行政区划理论问题分析框架。总体上，城镇化过程中行政区划的幅员、层级和边界问题都值得深入讨论，而对这些议题的讨论应该放在对城镇化进程与行政区划设置和调整之间相互作用的大背景下展开。本文进一步基于现有的中心地、领域和尺度等地理学经典概念，针对部分问题给出了可以参考的理论视角。

总体而言，目前对城镇化与行政区划之间关系的分析仍较为零散，一些现实存在的问题也增加了现有研究得出科学规律的困难。第一，行政区划本身受行政干预较强，不论是设市标准、市县管理层级关系还是很多城市政区边界都往往被各级政府的行政力量主导。这些行政干预过程本身就存在很强的武断性，加之目前国内对于政治过程和中央-地方关系的研究仍存在诸多理论空白，增大了客观、深入地理解城镇化中行政区划设置和变动的科学规律的难度。第二，城镇化与行政区划之间无论是机制上还是指标上都往往相互影响、相互依赖。受统计资料限制，目前对城镇化与行政区划关系的定量研究往往需要以现有城市行政地域为分析单元，而这些单元的划分受行政区划设置的影响，其边界也经常因行政区划调整而变动，从而影响了数据的可比性和定量分析结论的可靠性。第三，受科研考核等因素限制，目前关于行政区划与城镇化关系的研究仍以面向实践为主，大量研究归纳现象或指出问题后直接就提出政策建议，忽略了对相关机制的分析论证。如关于市管县的利弊，现有研究已经有广泛讨论，但是往往片面强调其中正向或负向影响来支持或反对这种行政区划形式，却很少综合、全面地衡量这些利弊后做出科学判断，或指出其背后的深层规律。加之对很多政策建议的效果需要基于民政部或地方政府采纳相关建议后才能检验，因此一些长期未被采纳意见（如划小省区幅员、实施省-县二级制）的科学性难以评判。

不过，笔者认为上述问题不应成为放弃进行理论性研究和对科学规律进行归纳提炼的借口。未来可以通过补充小尺度的数据、增加更一般性的概念和采取更为科学严谨的方法，深化对城镇化中行政区划相关理论问题的认识。如某座城市因为撤县设区扩大了城市市辖区的面积，导致很多以城市为单元的历史数据没有可比性。此时可以通过收集区县尺度的数据重新生成原行政区范围的数据，或不简单比较已有的统计指标，而是使用诸如人口密度和政区幅员等可比性更高的指标，或利用合成控制法等构建反事实对照组、提升模型结论的稳健性。此外，应该基于中心地、领域、尺度等基础理论，展开关于行政区划现象、过程、效应的普遍性和规律性问题的考察。

注释：

①刘君德等在这两类政区之外，进一步区分了民族型政区和特殊型政区两类。

②1943 年修订的《市组织法》中省辖市的标准有所降低，但没有系统性变化，本文不单独列出。