透明财政，上海怎么办

周　华

要怎么才能管好政府的钱袋子，让老百姓看得见财政的钱花在哪?1月24日召开的上海市十三届人大一次会议的新老人大代表比较集中思考和讨论了这个问题。而“透明”几乎成了上海两会最热的关键词，上海市长韩正在《政府工作报告》中，有近十处提及该词。

就在开会前的几天，代表们收到了一本特别的书——《地方人大预算审查监督简明读本》(下称《读本》)，这本书深入浅出地讲解了如何管好政府的“钱袋子”。不仅正在开会的市级代表人手一册，近5000名的区县代表也是人手一册。此外，上海市人大培训工作委员会周梅燕调研员编写的《乡镇人大预算知识简明读本》也正在征求意见，不久便会发给各乡镇代表。

此前，上海市人大常委会预算工作委员会(下称预算工委)在实践中还形成了预算监督的“三板斧”：结合事权监督财权，组织代表参与预算审查监督，预决算草案预审关口前移。

曾经参与推动南汇区“点菜”预算改革的复旦大学副教授何俊志在比较了众多国家的预算改革实践后，告诉记者，“中国的预算透明改革的一个重要特征是，目前似乎主要还是政府及其财政部门所推动的一项工作。从相关国家的实践来看，政府及其财政部门采用新的技术和主动公开信息，只构成透明预算的一个有限方面。如何更充分发挥地方人大在预算过程中的作用，以及如何推动社会力量参与预算过程等，似乎尚未看到重大突破。”

他认为上海人大积极推动预算审查是一个突破。当然，他也承认提高地方人大预算审查监督实效是一个系统工作，需要各方面的配合，其中加快《预算法》的修订就是重要一环。《读本》主编、预算工委副主任赵雯曾在不同场合呼吁修改《预算法》，如她建议《预算法》增加如下条款：一旦核实在预算执行中有违法违规行为，“对有关单位或者个人进行通报批评，责成政府对负有责任的人员给予行政处分，对于由常务委员会任命的国家机关工作人员依法决定免职。”上海人大及赵雯提出的许多修改意见得到了全国人大常委会有关部门的认同，写进了《预算法》修改草案中。

新任上海市政协副主席、民革上海市委主委，也是十届全国人大代表的高小玫在去年全国两会上就提交议案，建议在《预算法》中增设一章“人大及其常委会的审查监督”，专门规定人大及其常委会预算的审查和预算执行的具体监督程序。保证人大及其常委会真正审查到预算的内容，保证人大及其常委会对预算执行问题提出的建议，真正起到审查监督的作用。她甚至还建议，对于严重违反预算法律的行为追究刑事责任。“后来，全国人大给我回复称，他们已经做好修法的准备，”高小玫笑着对记者说，“虽然我无法预测修法的时间表，但是，我相信地方政府财政公开、预算透明的趋势已越来越明显。”

同时，记者也注意到目前地方人大财经委和预算工委的人员编制都比较紧张，平均不超过10人，干的工作却很多，审查和监督预算并不轻松。

实质性监督不够

之所以如此兴师动众去培训人大代表，教会他们去管好政府的“钱袋子”，实在是因为近几年，席卷全国的“审计风暴”牵动了太多人的心弦。挤占、截流、挪用、浪费预算资金的现象在各级政府审计工作报告中频频被曝光，一些问题“触目惊心”乃至“匪夷所思”。

面对层层问题，社会公众在对审计部门“拍手称快”以及对违规部门“口诛笔伐”之后，也开始对各级人大预算审查监督工作提出质疑，为什么问题都要等到年终审计时才被发现，或者担心，那些还没有被发现的问题又有多少?

2006年至2007年，赵雯牵头成立“地方人大预算审查监督研究课题组”。调查中课题组发现，目前地方人大预算审查监督普遍存在问题是实质性监督不够。比如预算审查程序形式化、预算执行监督表面化、决算报告审议走过场、代表监督职能弱化等。

实际上，不少人大代表也意识到类似问题，心中也有些不满意，要么孤掌难鸣，要么欲说还休。一位既做过全国和地方人大代表又做过全国和地方政协委员的专业人士向记者表示，“现行预算科目包括类、款、项、目四个层次，而报送人大审查批准的预算草案，收入和支出只列到大类，少数列到款，且绝大部分部门预算的具体内容是不公开的。代表能看到的只是各部门预算数字的汇总、堆砌，导致‘内行人说不清，外行人看不懂”这样，人大代表就很难对预算、决算的审核，做出正确的结论，监督自然就流于形式。

高小玫也告诉记者：“预算资金需要透明化，非税收入收支的透明度也有待提高，如贷款道路通行费、国资经营收入等，目前都尚未纳入财政预算，没有进入人大代表的审查监督范围。”

此外，各地通例就是，发给人大代表的预决算报告和部分部门报表，常常要求在短期内回收，由于预算材料专业复杂、较难读懂，这多少影响了代表审议的积极性。上海某区人大代表斯伟江就有这样的困惑：“代表直接审查的预算没有明细表，有明细表的预算说明只发给主席团，而且注明是机密，一般的代表就没有，最多特别提出要求的代表可以传阅。”他认为，既然是人大全会期间，审议预算的主体就应该是全体代表，仅仅将预算明细表发至主席团或者常委员会层面，那么代表的审议就虚有其表。

由于斯伟江的据理力争，后来人大主席团派该区财政局负责人与其交流，很认真和诚恳地回答了他关于预算的问题。其中问题之一就是，为什么预算中招商引资要花那么多钱?负责人回答说，因为全国都是如此，有些地方可以返税，有些地方不可以返税，这不是一个区所能决定的。

比如有一个纳税3000万元左右的企业因办公场地易址而计划搬迁，别的区通过中介公司来拉这个企业，并和上级领导打招呼。为了保住这3000万元的税源，区里做了大量工作，最后留住。这些都需要投入成本，当然，投入和产出是成正比的，该区已经尝到了甜头，早年是吃饭财政，现在财政较为宽松，可以多为老百姓做些实事。斯伟江通过交流，对于预算的这笔支出表示理解，同时，他也认为目前的地方人大对预算的审议还是难以操作，可能更多要靠行政自律。

周梅燕说，阳光财政说白了就是公开与规范，以公开促规范，以规范助公开。把预算放在阳光下，让人大代表和社会公众了解政府的钱从哪来到哪去，这是反腐防腐的好办法，也是建设公共财政的有效途径。上海市这次两会，发到代表手上的所有预算材料都可以带走，会后不再收回，这在上海第十二届人大五次会议上就已开始实行。但据记者了解，区县一级人大的做法还有所区别。

另据了解，和上海类似，北京的财政收支状况从今年起将以季度为单位，定期向市人大代表公布。也就是说，在一定时间内财政收入了多少钱，花在了什么地方，都将让人大代表明明白白。同时，财政部门在人代会期间提供给市人大代表的关于预算及预算执行情况的报告，将不再收回，代表可据此对每一笔

钱的去向进行监督。

为代表审查支招

其实，无论预算材料是否“脱密”，代表都需要利用好发到手的材料，紧紧盯住预算资金的进出。不过，麻烦的是，很多代表坦言看不懂预算材料。这就是赵雯和她的团队们所需要积极面对的：不懂可以学。通过培训，组织骨干分组参与预算草案预审工作，充分听取他们对预算草案的审查意见和建议。

幸运的是，今年51岁的赵雯长期在高校从事公共财政、预算审查方面的教学和研究工作，曾先后担任同济大学校长助理兼会计系主任和上海南汇区副区长，既具备财政预算方面的专业知识，又了解政府层面的运行状况，培训人大代表以增加审查预算的能力正是她所熟悉和擅长的。1月30日，赵雯还当选为上海市副市长。自2003年上海第十二届人大以来，参加地方人大预算审查监督知识培训班的，市、区人大代表有2000余名。而且，上海还同时在全国最先成立培训工作委员会负责代表培训。

在代表轮训的基础上，上海人大先后对200多名市级人大代表进行预算专题培训，使这些代表成为人大预算审查监督工作的骨干，在预算预审和初审过程中发挥了很大的作用。对代表而言，最初面对厚厚一叠的预算材料，怎么看?赵雯在《读本》中提出，关键要把握四点：一是看预算收支是否平衡，二是看预算收支安排是否符合国家的财政政策，三是看重点支出是否得到保障，四是看预算支出安排是否符合法定增长。“审议中，代表对预算报告中有些不清楚、不明白的问题，有权向政府相关部门提出询问，由部门负责人或相关负责人做出直接的答复或说明。”

不过，周梅燕也承认，市一级层面的预算监督确实比较难，因为涉及面比较广掌握了预算知识也不代表可以灵活运用。“在基层，就容易操作一些，我在观察浙江温岭市人大预算初审民主恳谈和该市新河镇人大审议预算时，就发现基层代表对于当地的预算收入和支出情况非常了解，政府很难在这里掺水和泥。”

在基层预算改革方面，上海也有类似温岭的成功经验，即上海南汇区惠南镇实事工程项目实行代表“点菜”制度，这是周梅燕在培训代表的过程中发现的，并积极推动使之规范化、制度化。具体说来，就是大约占镇预算15％以上的资金在投入实事工程时，选择那些群众密切关注、急需解决的项目，由人大代表投票“点菜”，按得票顺序和资金限度决定什么项目上马。这一创新让该镇的上访率急遽下降，民众满意度则快速上升。这一做法默默执行4年后，在今年1月19日获得第四届“中国地方政府创新奖”入围奖。

上海取法各方

同时被评上第四届“中国地方政府创新奖”入围奖的，还有积极推行“在线监督”预算执行的四川省人大常委会预算工作委员会。从2003年起，四川省人大常委会开始对省级部门预算进行监督试点，从不断细化和报送人大审查的财政预算草案内容，到分派专人每天在线监督财政资金走向，及时纠正和预警违背预算初衷的资金流动。广东省人大财经委在2004年明也实现了与广东省财政厅国库集中支付系统的计算机联网。省级人大“实时在线”了解政府财政拨付过程开始出现。

如今，上海也在建设“金财工程”——通过信息化手段对市级部门财政性资金实行全过程动态监管。与之配套的是扩大国库直拨范围，实行零基预算，全面实行公务卡制度。

此事在去年12月21日就开始布置。同时，后面还将推进非税收入调查、结余资金清理、委办局专项资金整合等夯实预算管理基础等工作。

对于金财工程，知情人表示，有点类似于四川的“在线监督”，但可能不仅人大常委会可以在线监督，市长也可以通过网络查看每一笔资金的具体走向。据了解，《上海市金财工程实施内容框架》已初步完成，下一步将进入业务需求框架的调研阶段。

而上海着重推动财政公开也与中央政治局委员、新任市委书记俞正声不无关系，因为其原任职省委书记的湖北在财政公开方面就居全国前列。香港中文大学政治与公共行政系王绍光教授就这样肯定湖北的创新：“我觉得有一个地方做得很好的，湖北省有一个网站叫财政与编制政务公开，那里面有几百亿的专项转移支付，省给了哪几个县，县给了哪几个乡，我希望今后大家都可以做这样一个公开透明的网。”

2005年湖北省的财政与编制公开工作启动伊始，俞正声就表示：“这件事要落实，关键在县，实效在县。”京山县等14个试点县先行，财政与编制政务公开网开通。当遇到阻力时，俞正声再次发话，“事关重大，务期必成。”

截至去年12月，湖北省直机关和下属各市县共建起了116个公开网，网站点击率位居全国政府网站前10名。这其中湖北省财政部门公开了涉及群众利益的重点专项资金43项约195亿元，编制部门以实名制的方式公开了全省逾4万个单位135万多人的编制情况。另外，2008年起，湖北省各级所有行政事业单位都将实行公务卡结算，以减少各种形式的公款私用。

俞正声上海履新之后，多次在公开场合倡导预算公开。“特别是涉及公共权力行使、公共资金监管、公共资源配置、公共预算执行等方面的信息，必须依法、及时向社会公开。”在1月21日的上海市纪委九届二次全会上俞正声如是说。

据知情人士透露，上海在部署公务卡计划前就专门派人到湖北取经。2008年将制定政策和操作制度，选取部分单位推行。