资源税改,犹抱琵琶遮面

林亚非

以扩大征收范围和提高税负为中心的资源税改已是呼之欲出。各方利益冲突、分配公平性及成本转嫁之忧，也让税改陷入困局。作为一项系统工程。其涉及的问题较多，触及面较广，因此需要慎之又慎。

有关资源税改革的任何风吹草动，都会让各利益方激荡起一丝涟漪。种种迹象表明，搁置许久的资源税改革似乎已近在眼前。不管最后以何种方式出台，煤炭等资源价格上涨将不可避免，资源税将价格上涨因素传导到终端消费者，无疑成为通胀风险的助推力。

财政部4月6日公布2010年工作要点时称，今年将适时出台资源税改革方案，“如果工作进展顺利，资源税改革方案年内将对外公布。当前尚未出现通货膨胀现象，是资源产品价格改革的大好时机。”财政部财政科学研究所所长贾康接受采访时说。

今年以来，资源税改的信号被不断释放，在1月10日举行的全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人曾明确表示，2010年中国继续实施积极的财政政策，改革完善税收制度，适时出台资源税改革方案，促进资源节约和环境保护。

2010年的“两会”上，关于资源税改革成为今年的热点话题，《政府工作报告》中则明确提出要“推进资源税改革”。此次“改革资源税制度”被置于“推进税制改革”的首位。

税改时间窗口出现

历时3年之久的资源税改革，迟迟不出，凸显各方利益博弈之激烈。用国家发改委宏观经济研究院常修泽研究员的话说就是“要顾及到各方利益”。这种利益博弈大致体现在两个方面，一是资源税的利益分配格局，二是资源税税率的变化。“资源税改革已经成为定局，改革方案将很快出来，改革焦点集中在三个方面：一是资源税征收方式由从量征收改为从价征收；二是提高资源税税率；三是扩大资源税征收范围。”

贾康也表示，目前财政部门正在对具体的征收税率做测算。对于资源税计征方式，“在从价计征的同时，需要保留一部分从量计征”。

常修泽介绍，按现行体制，资源税改革触及中央与地方、地方与地方之间的利益分配。因资源税税负提高后，一些资源大省的收入增加，而净买入资源的省份负担会加重。对此，有专家建议，对资源税改革后增加的收入，应在中央和地方政府间划分，中央分得的收入可用于受损行业和弱势群体补助。中央政府也希望建立资源税分享机制，但对此设想，资源大省存在很大的抵触情绪。除政府之间的利益调整，资源产品税负上升，引发资源和相关商品的价格调整，这对资源和相关商品价格的形成机制提出挑战。对此，财政部和国家发改委也存在分歧。财政部认为应该首先完善资源商品价格形成机制，让资源商品的稀缺性在价格中得以体现。而发改委认为，应该首先提高资源税税负，体现节约使用资源和转变经济增长方式的政策目标。“正是由于分歧纠葛这么多，所以没有理顺各方面利益，强行推出资源税改革，很可能会激化一些事实存在的矛盾。”常修泽认为从保护资源的角度看，资源税改革是大势所趋，非改不可。但问题的关键是要准确把握改革的时点和力度，如果不顾经济的现状和行业承受能力，再好的改革也会产生副作用。

“前几年，资源税上调这个决心一直不好下，因为当时物价呈走高之势，出台这样的措施，就等于给物价火上浇油。2008年下半年，经济形势急转直下，初期也不可能启动资源税改革。当前，在经济向好大局已定的情况下，应抓紧做好相关配套改革，盡早推出资源税改革方案，否则再过一段时间，如果物价重新上扬，就难以出台了。”贾康直言现在要珍视难得的“时间之窗”。中国的资源税改革已反复论证多年，之前曾两次被搁置：2007年担心在经济过热时期推出会加速物价上涨，增加通胀压力；2008年国际金融危机致使国内经济迅速下滑，推出怕加重企业负担，影响相关企业发展。

国务院发展研究中心企业所副所长张文魁认为资源价格改革要求其他制度改革配套进行，资源领域初始制度的改革一定要和价格改革配套进行。资源价格改革是价格改革的攻坚战和深水区，资源价格改革不可能一蹴而就。应该协调各种利益关系。

“在宏观经济尚未真正企稳，特别是世界经济增长尚不明朗，甚至挑战一点都未减少的情况下，任何以增税为中心的税制改革，包括资源税制改革都没有必要急着出台。”张文魁表示。

而随着国家调控政策从“保增长”到“调结构”的转向，资源税改革的呼声越来越高。

常修泽认为，如何以财政税收政策推动经济结构调整，资源税是不可回避的议题，越来越具紧迫性。“毕竟中国经济深层问题的解决才是经济持续发展之道。而有利于资源节约、环境保护的资源税改，目的就是要最大效率地使用自然资源和公正地分配自然资源收益，促使经济结构转型。”

“从量征收”广受诟病

目前，中国资源税的征税范围主要包括石油、煤炭、天然气、金属类矿产、非金属类矿产以及盐等，计征方式主要是从量计征。业内人士表示，已经有16年历史的从量计征办法已经广受诟病，从量计征的资源税收模式本意是反映企业对资源的使用量，即开采资源多的企业多缴税，开采多少资源，缴纳多少税，从而激励企业提高资源开采效率。但这一税制征收安排最大的局限在于没有考虑企业在生产过程中的浪费和对环境的破坏成本，也不能反映资源价格的变动。

据中央财经大学税务学院副院长刘桓向记者介绍，中国征收资源税的税目主要有原油、煤炭、天然气、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等。这七个税目覆盖了大部分已知的矿产资源，但仍有许多自然资源未包括在内，如水资源、黄金、地热资源、森林资源等。但是，此次资源税改革方案会增加部分税目，是众所关注的焦点问题之一。

现在资源的重要性已经被大家所认识，而且构成资源税的内容延伸了很多，比如黄金、水等，尤其是水资源浪费很严重，所以，下一步资源税税目要向这类产品扩大。“现在至少水资源是要进入的。”刘桓表示。

资源税改革除了扩大征收范围，改革计征方式也成为多年来业界的共识。

刘桓表示，“征收方式由‘从量征收改为‘从价征收或者从量和从价相结合来提高税负，能够通过价格调整改变资源税，应是改革的重点之一。”

中国现行资源税条例为1994年出台，实行从量定额征收，税收收入不受产品价格、成本和利润变化的影响。资源税税额幅度，原油为8～30元／吨，天然气为2～15元／千立方米，煤炭为0.3～5元／吨。

“从量定额征收在价格变动不大的情况下无所谓，可是这几年价格变动很快，煤的价格过去每吨二三百元，现在变成了上千元。而在价格上涨过程当中，那些资源型垄断企业的收入增加很多，而政府的税收却没有增加，对此，政府和老百姓都有意见。”刘桓说。

从2008年上半年开始，资源品价格像坐过山车一样，资源税征收不足每吨煤销售价格的1％。煤炭价格上涨，但是资源税仍然保持不变，也就是说，现有的税率完全不能反映资源价格的变动。资源税税率已经到了必需改革的时候了。

“资源税制改革不应该影响经济的企稳，不仅开征时机的选择是个难题，资源税税负提高多少才合理，也是一个难题。”刘桓认为，资源税制改革的中心内容是提高资源税税负，需要考虑提高的资源税在多大程度上是资源企业能够转嫁出去的。不同的资源企业对资源产品的定价权不同。有些资源是市场定价，有些则受到政府的影响，甚至是政府定价。

牵涉央地利益再分配

其实，鲜明利益博弈伴随资源税改革过程。

“每一个部门和群体都强调自身利益，这是决策所面临的挑战。煤炭行业强烈反对资源税改革，其实煤炭行业有能力承受成本的提高。从长远来看，资源税的开征可使礦产资源得到有效利用和开发，对行业利益而言是维护，而非破坏。”贾康说。

煤炭行业代言人、中国煤炭工业协会多次建议资源税改革暂缓。

根据煤炭工业协会统计，目前对煤炭资源征收的税费包括资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费、探矿权价款、采矿权使用费、采矿权价款。另外，各部门还对煤炭企业征收铁路建设基金、矿山环境治理恢复保证金、港口建设费，一些地方政府还征收煤炭可持续发展基金、煤矿转产发展基金、煤炭价格调节基金等。

受财政部税政司的委托，中国煤炭经济研究会完成了《煤炭企业税费制度改革》的研究课题，给财政部门推行资源税改革提供决策咨询。

他们在提交财政部的研究报告中，对现行煤炭企业税负进行过梳理，煤炭企业实际缴纳的税收占销售收入的18％左右，加上各种政策性基金和费用，实际税负超过30％。目前煤炭资源税按量征收，“如果以3.5％～5％的税率按价征收资源税，按照2009年11月煤价计算，动力煤税负在14～20元／吨，煤炭税额是以前的6倍，煤炭企业的总体税费负担将超过32％。”

“尽管各个利益主体利益诉求不同，但是‘大道理管小道理，小道理服从大道理。需要从全局高度审视资源税改革。”贾康表示，税率是资源税改革需要认真设计的重要指标。当前财政部正组织人员认真测算。税率设计的原则是使大多数企业能够存活发展，少数企业在改革中淘汰出局。

由于大部分资源企业特别是大型的都是央企，如果提高资源税地方政府收入会增多，但是央企成本会提高。央企成本提高，中央政府财政收入会有一定减少。央企享受了无数的国家政策支持和资金支持，享有近乎独占的垄断经营权，能从银行拿到极为便宜的资金，它们对国家在政策制订上有极强的干预能力。不能忽视的是，在中国向市场经济转型过程中，央企也在发生演化，现在是脚踏两条船、手握两类资源——横跨政府与市场。并且表现出很强的两面性，一方面，打着国有的旗号抢资源、搞垄断，另一方面，打着与市场接轨的旗号，哄抬涨价，要挟政府。“所以资源税的提高，不仅仅是一个资源企业和地方政府的问题，其中包含了一部分中央财政收入和地方财政收入之间的分配。”原国税总局副局长许善达表示，中央政府收入会受什么影响，地方政府会增加多少收入，统筹研究拿出一个方案来，各方觉得平衡才能够实现大幅度提高资源税的问题。“现在很多专家提出了很多年，为什么实现不了，就是单纯提高资源税是不可能办到的，单向操作是不可能的。”

因为目前资源税全部纳入地方财政，因此，与能源巨头们一样焦灼的是地方政府。据悉，近期中国能源新霸主内蒙古政府相关部门已经3次拜访财政部，就是为了推动资源税全部从价计征。

2008年中国资源税收入共完成301.76亿元，如果改为全部从价计征，这一额度突破1000亿应无悬念。

遏制“以地生财”冲动

新的税改方案很可能会使国税收入有所增加，从而改变此前“除海洋矿区使用费归中央外，其余税款全部归地方所有”的局面。刘桓表示，按中国现行税法，资源税征收上来后要由国家和省一级地方政府各按50％分成，但实际上，中央对此一直实行灵活调节机制，将资源税更多留给了地方政府。

这也是目前有些地方积极呼吁资源税改革的原因。但如果税改实行后，中央如果仍然只拿到海洋矿区使用费，实际上不利于中国区域协调发展。

近期，随着内蒙古、辽河平原、四川、新疆等众多特大油气和煤炭等矿藏资源的不断发现，资源所在地政府希望在资源开发中获得更多利益的呼声日盛。而从目前态势看，各方关注已久的资源税改革路径已渐渐清晰，资源大省将极有可能成为本轮资源税改革中的最大赢家。同时另一个可能的趋向是，“有可能将以前全额收归地方的资源税也分成一部分给中央财政。但中央政府的分成并不会减少地方的收益，从价计征和上调资源税额将足以保证地方政府获得的税收额超过以前。让利地方的宗旨不会受到影响。”常修泽认为，如果资源税地方能得大头，那么对于中西部资源大省来说，“以地生财”弥补财政不足的冲动相对而言就会小些了。

此前有声音认为应维持资源税中除海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方的现状。其理由之一是，地方政府对情况比较了解，且关系其切身利益，在执行有关资源保护政策时措施更加得力。“不过从目前来看，中央和地方分成的可能比较大。”刘桓建议，如果中央征收更多的税额，在转移支付上，中央应将在某些资源大省征收的高额资源税分配给其他不发达省份使用，“防止各地方政府自收自用，造成市场割据”。

在改革时机上，目前业内仍存在较大的疑虑。国家能源局副局长吴吟1月5日表示，此项改革在中国已探讨多年，现已无技术障碍，不过目前中国经济尚未真正回暖，企业能否承受成为改革时机的重要考量。

如中国吨煤资源税税额在2.5～3.6元／吨之间。假如实行从价计征，企业资源税成本可能要提升5倍以上。中国原油从量计征税额为8～30元／吨，如果按80美元，桶的价格、3％税率从价计征，税额将是从量计征时的5倍左右。

财政部财政科学研究所税收政策研究室研究员孙钢表示，体现为增税的资源税改革，几年来财政部已经向国务院多次上报方案，但由于种种因素国务院始终没有下决心推出。2009年下半年曾有很好的时间窗口，但在“临门一脚”的时候还是搁下了。

今年《政府工作报告》像往年一样，继续提出“推进资源税改革”。孙钢表示，目前能做的就是等待合适的时间窗口。“但上面何时下这个决心，我们很难判断。”

处于产业链上游的基础资源价格往往会引发诸多相关行业的波动，资源税改革时机的选择应当慎之又慎。不过从高层酝酿把新疆列为资源税改的试点这一公开信息来看，资源税改基本是“板上钉钉”了。