村办集体农场提升乡村治理效能的研究

朱轶凡

摘要：村办集体农场在推进乡村治理效能提升具有重要作用。对太仓市五个村办集体的案例剖析表明，村办集体农场通过三权统一下的分工协作;村集体信任机制;更加理性的行为选择，具体解决耕地闲置和资源浪费、劳动力效率不高、农村农民就业、生态环境保护问题，从而提升乡村治理效能。

关键词：村办集体农场;功能实现;乡村治理效能

中图分类号：F2  文献标识码：A  doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.22.009

村办集体农场的特点是在家庭承包的基础上，由村集体在农业生产经营环节以土地股份合作制的方式合作与联合，实行“土地公有、合作经营、强统一服务”， 由村集体来经营，自负盈亏，从事农产品生产、加工、销售的农民合作组织。（王晓莉等，2014;王永林，2013;何安华，2016）村办集体农场的村集体与村民包含两层关系：第一层是租赁关系，村集体作为新型经营主体，租赁村民的土地进行规模化种植，支付给村民每年固定的土地租金。第二层是集体和个人的隶属关系，村集体如果经营情况良好，要给予村民分红;经营不善，村民应该一起承担。

1村办集体农场的形成

三权分置为集体农场的形成提供了可能。改革开放以来的家庭联产承包责任 制实质上是实行土地所有权归集体所有，土地承包经营权归农户所有的两权分离， 采用包产到户，包干到户，交够集体的，剩下都是自己的经营方式，大大调动了农户生产积极性，使我国粮食生产大大提高。但是，随着城镇化、工业化的不断推，农村劳动力流失和小农户分散经营带来的不便，土地规模化经营成为未来农业发展趋势。土地流转经营是土地规模化经营的重要手段，为了更好界定和维护承包农户与第三方经营者各自的农地权利，2016年10月30日中共中央办公厅、 国务院办公厅联合印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，实行所有权、承包权、经营权分置并行。原先的承包经营权被分成了土地承包权和土地经营权两个部分。承包农户保有了作为集体经济组织成员享有的土地的承包权，可以将土地经营权即对土地进行占有、使用并从事农业生产经营，获得收益的权利，这为构建新型农业经营主体，发展多种形式适度规模经营提供了可能。

集体农场的发展是完善农村基本经营制度的必然要求。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《决定》指出要深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度。现阶段，我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。对于基本经济制度的探索过程中，形成了许多新型的规模化经营主体，比如家庭农场、专业合作社、龙头企业， 而合作农场的建立是完善农村基本经济制度的过程中的农村土地经营方式转型的一项组织和制度新的创新。村办集体农场的“统”是在尊重家庭联产承包责任制的“分”的基础上，将农户的土地承包经营权以入股或者租赁的形式将土地在内部流转集中起来，由村集体统一管理耕作，是深化农村基本经营体制的一次全新的探索。

2案例选择与介绍

2.1案例选择

为就村办集体农场发展如何推进乡村治理效能提升进行理论分析与实证研究，本文选取了笔者在江苏省太仓市农业农村局实习时调研的5个村办集体农场进行研究，主要考虑是太仓市村办集体农场发展的较早也较为成熟，调研活动于2020年7月展开，笔者亲自参与了五个村的调研，将其总结为委托管理和企业管理两个典型模式。下文将介绍各个村办集体农场的运行模式。

2.2案例介紹（表1）

2.3村办集体农场的提升乡村治理效能机制

根据《汉语大辞典》的解释，“效能”是指事物所蕴藏的有利的作用。随着20世纪管理科学的兴起，效能一词被广泛用于社会科学领域，它是指达到系统目标的程序或一组具体任务要求的程度。效能与效率不同，效能除包括效率外，还包括达到目标的程度和能力。（李水金，2020）就乡村治理效能而言，它是政府和其他行为主体参与乡村治理活动过程中发挥功能的程度及其所产生效益、效率、效果的综合体现。管新华等（2020）认为治理效能评估要从主体和问题两个方面展开。治理效能就是评价各个主体有没有按照既定的目标采取相应的行为，并且在多大程度上推进了治理的现代化，是以解决问题为导向的。根据党的十九大报告提出的“乡村振兴”，乡村发展的总目标就是实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。所以，评价乡村治理效能时，主要考察集体合作农场通过何种方式来解决在实现这一总目标过程中的某一项问题，来体现其对于乡村治理效能提升的路径。

2.3.1三权统一下的分工协作

村办集体农场，有两层租赁关系，第一层是村集体租赁村民的土地。土地所有权是村集体的，村集体租赁村民的土地进行规模化种植，支付给村民每年固定的土地资金，自此土地的所有权、经营权和使用权全部归村集体所有，实现了内部流转集中，村集体拥有相对完整的物权，对土地享有占有、使用、收益、处分的权利。第二层是委托管理农户租赁村集体土地。村集体土地委托给具有专业经验的农户进行耕作，村集体再把土地委托给农户进行管理，这时农户享有的仅仅是土地使用权，委托管理的农户每年会获得管理费，但是要按照合同缴纳上交给村集体固定的粮食生产额，这就类似于国营农场的土地租赁费。委托管理农户不再像原先的承包经营权那样有较大的经营自主权。在这种模式下，正因为村集体是产权的统一结合体，委托给农户管理土地也是有条件的，村集体就有义务承担委托管理农户在实际种植过程中遇到的问题，就要为委托管理农户提供全生产环节的各种服务。这是基于村办集体农场有能力为委托管理农户提供各种服务的基础之上的。能够提供的服务主要包括：统一植保、统一品种，甚至统一耕种，统一收割。这样一来，村集体农场作为新的经营种植主体能够更加有效解决农户分散种植在农业上存在的各种问题，如土地细碎化导致的公共设施建设不完善、技术推广不到位、反公地悲剧等问题。