区域大气污染联防联控治理政策建议

杨贺 刘金平

摘 要：大气污染治理是一项具有系统性和综合性的长期工程。本文从环境政策学与大气科学的角度，遵循环境政策分析的一般模式，提出从治理政策体系、技术监测体系、重点项目共同评估机制、区域综合管理决策体系等方面，逐步完善我国大气污染治理和政策创新的建议。

关键词：大气污染;治理政策;空间扩散

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.28.016

通过借鉴发达国家在大气污染治理中积累的丰富经验，并结合中国经济发展和基本国情，我国已经制定并逐步形成了一套大气污染治理体系，包含法律法规、行政制度、技术规范等。由于我国城市间大气污染存在显著的空间关联集聚效应，城市大气污染不仅受到本地污染排放的影响，还受到来自邻接地域的污染排放的互相影响，甚至在大风天气与较远地区也会产生互相关联。所以大气污染的环境治理必须服从大气扩散的科学规律，结合关联城市和地区形成区域治理的态势，才是行之有效的一套策略。基于此，我国大气污染治理政策应该重点解决以下几方面的问题。

1 跨地区大气污染治理需要制定区域协同政策

结合发达国家大气污染治理经验以及国内实际情况，制定大气污染治理的目标规划，量化目标是治理过程的重要环节。考虑到各个城市经济发展水平和空气污染程度不同，应该提升沟通频次，制定的政策应充分考虑全区域不同城市的执行差异化。完善大气污染治理相关执行政策，在制定过程中就要反复推敲，确认相关法律法规的可执行度，以免出现相关部门重叠、职能交叉、权责不明等情况，尽量明晰每项政策主体及其权责。

考虑我国大气污染治理的具体形势，制定动态性政策需要具备较强的可操作性和强制约束力，要考虑政策工具的多样性，注重市场经济手段和技术手段的协调作用，引入非政府组织和社会公众参与监督手段，发挥其中间人优势，将政府政策和各项法规的深层次含义传输给其他社会组织和团体，协助政府工作以兼顾公平与效率。

2 加强技术手段，完善区域空气质量监测体系

大气科学是一门复杂的系统科学，空气污染物的空间扩散与传播收到诸多因素的影响，如气流变化、季节变化、地形条件差异性等，在如此复杂的作用机理下，形成的空气污染在空间上必然呈现多尺度特征。所以，技术分析是解决大气污染治理的重要手段。大数据分析作为强有力的技术保障，可以高效的建立基于时间空间关联的矢量数据库;并在此基础上，验证城市大气污染的空扩散关联程度，测算城市大气污染的空间扩散范围和迁移路径，并依此界定大气污染联防联控集聚区边界。

（1）加强大气污染时空数据统计分析。以国家提出的113个重点环境监测监控城市作为研究对象，搜集各个城市的空气质量指数（AQI）和大气污染物颗粒物PM10和PM2.5，以及SO2，NO2的排放数据等，时间选取1h、6h、12h、1日、1周、1季度等多周期维度，构建基础数据库进而做相关统计分析。利用空间自相关分析等统计学方法，判断我国主要城市大气污染的全局空间相关性、空间分布特征及其空间关联效应，依此得出我国大气污染集聚区的分布范围以及随时间季节的变化特征，有效协助政策决策。

（2）科学计算我国大气污染的溢出边界和迁移路径。结合大气污染扩散特征，对于城市的大气污染解析，不仅要分析本地污染源解析，还要考基于大气科学的相关城市污染源的时空扩散特征。我国诸多学者进行了大气污染时空变异的分析方法，基于均等距离扩散的空间权重矩阵，定性描述了全局空间相关性和局部空间异质性，但仍需要考虑到多种污染源时空传播扩散非均等性等影响因素，传统的统计学方法对于空间权重矩阵的设定都是静态的，并无有效模拟大气污染颗粒物的传播路径。结合动态效应以及时滞特性，可以较为准确的解析大气污染物扩散的溢出范围以及迁移路径，从而动态展示其时空演变过程并发现规律，确立大气污染联防联控集聚区的范围边界。

此外，高新技术对雾霾治理可以起到至关重要的作用，可以升级高标号汽油的使用程度和扶持发展新能源汽车，加大环保产品使用力度。调动各主体的积极性，尽快转化高科技、实验室成果，政府部门应予以相关政策支持、注重专利技术保护等市场监管职责。地方政府应引入专业治理团队，提高在环保领域财政投入资金的高效使用，避免造成浪费。对于财政支持的大气污染防治项目，如设立的众多高校及科研单位的联合课题基金等，应有效监督，定期考核，确保资源合理配置。

3 建立区域重点项目共同评估机制

建立大气污染治理重点项目的政策考核及评估制度。首先，根据国家治理目标，制定切实可行的政策和考评体系。对于评估机制的建立，可以参考借鉴欧美、特别是日本、韩国等东亚国家对于政府政策评价方法和评估法案。其次，建立具有资质专业水平的三方评估机构。对于各项政策的制定、实施以及评审进行流程化管控、全程评估，动态考核政策的执行效果，可以随时终止或优化相关政策，从而避免环境部门对环境信息公开的不透明性，导致模糊甚至无效的政策评估结果。再者，政策评估的过程需要具有正高级职称的相关专业人员的规范化评估流程，并做到信息公开透明，评估过程要避免政府相关利益团体的暗箱操作。

以北京市为例，结合周边的6个关联城市筹建大气污染防控的评估委员会，由各个城市环保相关部门和高校专家组成，实时交流各地区空气污染治理重点项目申报或治理方案等，由委员会协同评估;委员会负责重大事项的决策、协调各方利益等工作，并逐渐扩散推广到整个京津冀地区的大气污染防止工作中。最终形成全区域的联防联控评估机制。

4 建立区域大气污染防治联席决策机构

大气污染物的飘散并不遵守地理行政边界的划分，而是随着季节气候变化以及空气流域呈现出混合动态性。因此，有必要建立区域综合管理主体，由国家生态环境部统筹规划，发布命令和措施，区域主体应当听取地方政府和科研机构建议，根据当地情况因地制宜的进行管理。

根据当前大气污染治理政策决策信息机制存在的问题，完善决策信息机制、听证制度以及监督机制，建立决策责任追究制度。具体包括：（1）完善专家咨询及专家库动态更新制度。避免咨询专家的权威性受到权利的制约导致的形式主义。（2）确保监管的有效性及信息公开透明。多城市多部门主体的联防联控应在有效沟通基础上，加强决策透明化、信息公开化，依托发达的移动互联网技术，建立环境政策听证制度等，鼓励群众百姓参与到大气污染防治的各项工作中。在大气污染治理政策过程中，因政策决策不合理从而导致未完成预期目标，应尽快予以处理，并更换相关负责人和调整政策制度。同时，可以接受相关平行部门、国内或者国际环保非政府组织、公众媒体的监督。

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