双因素理论视域下我国公务员“永业”现象的治理路径

摘 要：新公共管理理念提出后，更具弹性和流动性的公共人事制度向传统的“常任制”发起了挑战，我国也处于社会体制改革的关键时期，公务员队伍的“永业”现象频繁滋生懒政、怠政，组织内部权力博弈等不良现象，严重影响了政府公共效能。本文分析了我国公务员“永业”现象的成因，并针对公务员官本位思想难以破除、管理考核制度形式化、对自身既得利益的维护等因素，基于双因素理论从激励因素和保健因素两个层面运用直接、间接的手段探究破除公务员“永业”现象的困境。

关键词：公务员;“永业”现象;双因素理论

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.20.073

现代公务员制度原则中包含了政治中立、职务常任、竞争择优、分类管理、奖优罚劣等，其中“职务常任”作为其核心内容是公务员制度的重要内涵之一，从一定意义上可以说“西方国家公务员制度得到确立的标志之一是常任的职业公务员制的建立”，常任制既是“永业”的另外一种表述方式，“永业”制是指经过公开考核、竞争择优被录用出任的国家公务人员，在无“过失”的情况下，可以长期任职至退休的一种国家公务人员任职制度。也就是说，在永业制的影响下，公务员退出机制要么是由公务员主动提出辞职，要么是由于“过失”被动辞退，即使在本职岗位庸碌无为，也能长期任职。我国作为由中国共产党领导的社会主义国家，并不存在政党分肥的问题，自然也就不需要在公务员制度中职务常任的原则，2006年我国颁布的《国家公务员法》中，对于公务员辞退和退出的规定缺乏详细的规定，条令规定模糊缺乏可操作性，不健全的退出机制是导致我国公务员“永业现象”的主要原因之一。

1 公务员永业现象造成的公共行政困境

1.1 公务员“职业倦怠”问题突出

公务员“永业”现象使公务员队伍处于长期稳定封闭的状态，人员变动小，新陈代谢频率较其他职业群体降低很多，当一个人长期从事某一工作，竞争压力小，在工作最初的职业新鲜感逐渐消退后，往往会进入倦怠期，同时，基层公务员工作任务繁重，工作压力大，这种强度下我国公务员体制并没有完善的激励机制，这种状态下，体制内部的很多公务人员极易滋生一种“做多做少一个样，做好做坏一个样”的不良心理，也会让这种倦怠问题更加严重。长此以往，工作效率低下，缺失工作热情，导致政府行政效能低下，难以提供让公众满意的公共服务。当前，我国正处于关键的社会转型期，社会矛盾凸显，对于公务员队伍的行政能力和整体素质都提出了更高的要求，这种长期缺乏工作热情、得过且过的工作状态显然无法应付日益增长的公共服务需求。因此，为了提升我国公务员队伍的整体素质，提升政府工作效率，打造更让公众满意的服务型政府，解决我国公务员“永业”现象带来的负面影响势在必行。

1.2 公务员组织内部利益集团博弈

“公务员交流长效机制的构建，能进一步提高公务员队伍的素质，是公务员执行公务公正性的保证，也是公务员执行公务公正性的保证”。“永业”现象造成了公务员队伍人员流动性差，相对封闭的环境，这使一个部门很容易形成单独的利益团伙，一下地方公务员“集体违规”“上连下坐”等现象也证实了这一点。当然，为了尽量避免这种状况公务员队伍也并不是完全的不流动，就目前我国的情况看，流動性较高的一般为部门领导，一般会获得职业外调、交流学习等机会，然而对于部门中绝大多数中层干部和基层公务员，往往缺少流动机会。

2 基于双因素理论探究破除“永业”现象的路径

2.1 激励因素层面

2.1.1 推行聘任制公务员，加强公务员队伍流动性

聘任制公务员作为人事制度的又一重要改革方式，在20世纪备受各国青睐，2006年起我国颁布了《公务员法》，并规定机关可以根据自身工作需要，经省级以上主管部门审批核准，对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制，文件中明确规定了聘任制公务员适合的岗位、合同签订期限、程序以及聘任制公务员与单位发生纠纷后的救济途径。相较于西方国家，我国聘任制公务员起步晚，在推行过程中也出现了种种问题，至今未能全面推广适用。但在一定程度上打破了公务员“铁饭碗”的现状，为解决公务员“永业”现象提供了新的思路，首先，聘任制公务员的出现转变了公务员对于传统终身制工作的认知，激发公务员主动辞职进行再就业的勇气，将公务员辞职这种行为转变为正常的跳槽，政府也可以利用这个机会增进部门内人员流动性和新陈代谢速度，引进一批更具有专业性技术性的职员，提高政府效能;其次，打破公务员当前“死工资”的现状，聘任制公务员可以根据本身资历、供职部门拟定更符合待遇的薪酬，更高的待遇意味着更强的竞争和机遇，吸引公务员转为聘任制。

2.1.2 改善考核办法，打破传统过失原则

传统过失原则下，公务员懒政、怠政状况频发，考核制度的形式化，让过失开除也成了虚设惩罚，所以建立起科学有效的考核机制是破除永业现象的必须手段。首先，我国公务员群体庞杂，部门分支众多，所以有针对性的对于各个不同职能部门，不同层级公务员建立起详细科学的考核制度尤为重要，将明确的奖惩机制引入到考核制度中，不仅仅是书面或口头上的表扬奖励，可以用过满足优秀者物质上和精神上的发展需要来刺激公务员提升工作效率，同时设置必要的惩罚措施，让“过失”开除不再虚设，让公务员队伍真正实现有进有出。其次，新公共管理改革后，西方国家将“庸政”也引入了考核机制，彻底改变了传统的“过失”原则，一旦在考核中发现公务员平庸无为，即使其在职期间没有过错，也会在最短时间内解除合同将其辞退。我国可以在这方面借鉴西方国家的经验，将这种“非过失”辞退原则引入公务员考核制度，并适用于主管甚至领导阶层的公务员，这样可以打破长期固化在公务员队伍中的“永业”现象。

2.2 保障因素层面

2.2.1 加强公务员观念教育，营造宽松退出环境

想要打破“永业”现象，就要营造出宽松的“退出”环境，让公务员退出变得更为常态化和职业化，首先，要改变公务员的职业观念，公务员能够正确认识和评价辞职退出这个行为，营造出合理化退出制度的社会文化环境。在社会主义经济飞速发展的当下，新公共管理也提出了应该引入企业的竞争机制，公务员应该将管理体制主动接轨市场，对于公务员自身的职业生涯规划不应该仅仅局限于一隅之地，建立能上能下、能进能出的公务员退出机制，以正确观念和正向舆论引导和促进公务员退出环境。其次，反对管本文的传统权力观念，官本位意识的存在，让很多公务员不愿意放弃官职，即使实行了聘任制，也在合同到期后选择委任制，这种对权力追逐的风气让权力更容易为私人所用，背离了权力应该用于服务人民的根本目的。所以加强公务员职业观念教育，树立正确的职业观念意识，公务员只是与社会其他职业分工不同，职业之间并无高低贵贱直飞，其身份本质上也是劳动雇佣关系。这样，有就业就会有失业，那么公务员面临失业风险也是合情合理的，在观念上让公务员和社会上接受这一点，打破了“永业”现象的思想桎梏。

2.2.2 完善退出保障机制，鼓励公务员再就业

鼓励公务员退出是有效破除“永业”现象的方法之一，但是公务员出了正常退休方式之外。其他方式退出的公务员都面临着两个问题：其一我国公务员实行“双轨制”保障制度，以公务员身份退休的福利待遇远高于其他社会公众;其二就是再就业的问题，公务员身份辞职后再就业将面临很多限制，要想真正实现公务员队伍流动化，必须在公务员退出之后提供相应的社会保障和再就业机会。首先，推进现有的“双轨制”改革，逐步缩小公务员和社会其他职业之间的退休保障差异，此外，我国公务员养老本身由国家承担，那么针对退出后的公务员应该建立一个统一的社会保障部门，直接对接离职公务员。其次，拓宽公务员再就业渠道，鼓励企业接纳再就业公务员，同时提供再就业公务员专业技术岗位培训，以提供其根据市场需求提升自身专业能力的机会，同时可以提供一定的优惠政策来补偿主动退出的公务员，偿付一定的经济补偿和提供短期内的企业供职个税减免等。这样，实现了公务员退出保障同社会、市场顺利对接，让公务员在推出后无后顾之忧，引导鼓励公务员主动退出，破除“永业”困境。

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作者简介：吉书红（1995-），女，辽宁鞍山人，辽宁师范大学政府管理学院硕士研究生，从事政治学相关研究。