新常态下我国地方政府行政职能转变问题研究

王行行

摘 要：随着我国经济增长速度逐渐放慢，我国开始进入经济新常态。新常态下重新思考政府职能转变，应进一步厘清政府与市场、政府与社会的关系，充分发挥市场的决定性作用和社会的积极作用。以天津市为例，分析天津市发展的现状以及当前面临新常态的问题，得出新常态下天津市完善政府职能的对策。通过对天津市的分析，为我国地方政府职能转变提供借鉴，使我国各级政府能够通过政府职能转变，更好地适应经济新常态，保持发展的稳定。

关键词：新常态;行政职能;行政监督;行政伦理

0 引言

新常态之“新”意味着通过进行深刻的改革，彻底打破传统思路和模式。“常态”意指一种长期稳定的态势。新常态即为通过深刻变革，打破传统思路和模式后形成的一种新的长期稳定的发展趋势。新常态下，能否创建和完善一套完整的体系，能否引导社会群众走向共同富裕的道路，建成小康社会，很大程度上取决于政府是否能够完成职能转变。

1 天津市政府行政职能转变的特点

行政職能不是静态的，而是随着经济、政治、社会、科技、文化等行政环境等诸多因素而变化，并随着不同时期行政组织目标任务的变化而变化。随着社会进步和经济繁荣，天津市政府行政职能呈现以下趋势。

1.1 行政职能结构突出经济文化、社会和生态职能的强化

行政职能本身是多种性质类型的行政职能体系，包括了行政的政治职能、经济职能、社会职能、文化职能和生态职能。行政职能结构变化的主要表现为行政的经济、文化、社会和生态的职能强化，政治职能相对弱化，体现出此消彼长的关系。近年来，天津市政府在基础设施建设、城乡建设、环境保护、社会保障、人口与计划生育、信息服务、基础科学研究、基础民族教育、医疗保健、文化艺术等领域的建设规模大幅度扩大，政府财政支出的比例大幅上升。

1.2 行政职能主体向市场化、社会化的转移

许多以前由政府管理的问题和事项都转移到了企业，社会组织和社会中介机构。一方面，社会和公共事务变得越来越复杂。另一方面，企业和非营利组织可以承担政府履行的职能。社会公共事务管理主体多元化的格局已经形成，行政职能的市场化和社会化意味着行政职能的“外移”。行政职能在全社会范围内的重新分工，这既调动了社会各方参与行政管理的积极性，又减轻了政府的负担，使政府在其“有限责任”范围内更好地集中精力，提高效能，履行职责。

1.3 行政职能重心落实在基层行政组织

过去高度集中在中央政府和高层领导的行政职能，向基层行政组织转移，决策权下放。随着行政体制改革的深入，行政职能的重心逐渐下沉，基层行政组织的活力进一步释放。天津市政府扎实推进供给侧结构性改革，履行行政职能的资源和能力相对向下转移，这有助于发挥基层行政组织的作用，减少行政程序的中间环节，提高行政效率，体制机制创新实现新突破。

2 新常态下天津市政府行政职能转变问题

天津滨海新区是继深圳经济特区和浦东新区后推动区域发展的新的经济增长极。改革开放40多年来，天津市经济增长速度一直处于全国领先水平，“四个全面”战略规划在天津市的实施，稳步推进“五位一体”的总体布局。但是，也存在以下几个方面的不足。

2.1 部分行政人员服务意识淡薄

一些发展不平衡的突出问题尚未解决，政府工作还存在很多不足之处。作为国家治理和行政事务主体的干部，其扮演的角色与普通职业群体有所不同。但是，一些行政人员的公仆意识淡薄，滥用行政权力，甚至脱离群众。中国虽然也经历了几次行政机构的精简，但在许多地方政府，如天津市政府，仍然存在机构臃肿，人浮于事，效率不高等现象。

2.2 行政伦理建设有待加强

现阶段我国正处于改革开放时期，在由计划经济向市场经济转轨的过程中，由于管理体制尚未定型，各种法律规范和制度还不完善，极易滋生腐败现象。天津市在发展的过程中，让一些想搞经济腐败的有权人钻了空子。他们通过贪污、受贿、挪用公款等非法行为获得大量金钱。在政治腐败中，一些人就利用手中掌握的公共权力，拉帮结派，任人唯亲，上下勾结，搞自己的权力圈。另一些人则跑官、要官，甚至出现买官、卖官现象。有的官员甚至玩忽职守，只谋私利，生活堕落腐化。

2.3 行政监督机制不畅

行政监督多元化，无序化，权责不明。包括政党监督、人民代表大会监督、政府内部专职部门监督、司法监督、社会监督和公民监督。通过这些监督形式的落实和运作，地方政府行政监察工作取得了较好成效。虽然监督部门多元化，但是相应的监督权力和监督范围没有明确界定。各监督主体不沟通，使得行政监督难以合理有效地发挥作用。部门的复杂性和权责不清，甚至可能导致相互推卸责任。

3 新常态下天津市政府行政职能转变的对策

3.1 提高行政领导能力

根据管理学的“20/80定律”，组织中20%的关键核心人员，对组织整体效能水平有着80%的决定性影响。所以，加强行政领导能力建设，是至关重要的。行政领导能力建设的目标是建设一支优秀的行政领导者队伍，完善行政领导者的个体素质结构和群体素质结构，促进行政领导效能水平不断提升。加强行政领导能力建设，可以从以下几个方面着手进行。

3.1.1 深化行政领导体制改革

应将行政领导者视为行政机构中最重要的人力资源，按照精干、务实和高效的原则进行考核。行政领导体制改革最迫切的任务是改变目前人选少，决策权过大，程序和方法不规范，缺乏有效监督的现状。在使用人才的标准、程序、方法和权力方面促进制度创新和体制改革，加强领导干部选拔任用责任制。同时，要积极探索和认真总结改革行政领导体制的经验，及时制定政策和制度。

3.1.2 完善行政领导培训体系

建立符合现代行政管理领域各类领导工作要求的通用行政领导能力发展要求的统一培训体系。借鉴发达国家先进经验，发展行政领导能力。并从中国公共行政实践中收集信息，建立案例库，同时注重科学决策，统筹规划和改革创新。

3.1.3 促进行政领导群体自身建设

首先，要加强制度建设，从人管人转变到制度管人，改变以往片面依赖行政领导者的道德自律，实际上是放任自流的做法。其次，要加强组织纪律建设，任何行政领导者都不能脱离组织，规避纪律，自行其是。最后，要加强思想作风建设，倡导理论联系实际，密切联系群众的良好作风，深入基层，实事求是，开展调查研究。

3.2 加强行政伦理

建设社会主义精神文明，发展有中国特色的社会主义文化，是社会主义现代化建设的重要内容和保证，而行政伦理建设则是社会主义精神文明建设的核心和关键。在改革日益深入、开放不断扩大和各种思想文化相互激荡的背景下，如何建构与社会主义市场经济相适应的行政伦理是一项系统工程，需要多方面的努力合作。加强行政伦理建设，可以从以下几个方面着手进行。

3.2.1 强化行政伦理教育

首先，公务人员应确立科学的价值观、人生观和世界观，树立远大而美好的理想，并把远大而美好的理想信念同现阶段的历史任务和本职工作结合起来，切实用马克思主义、邓小平理论来指导行政实践。其次，通过教育学习，提高公务人员对良好行政伦理的认知水平，使他们认识到优良的行政意识、行政理论、行政认知、行政情感和行政态度等行政文化是为政之根本、为官之基础，并要将这种行政文化内化为自我约束机制。最后，行政伦理教育的内容应体现时代精神，反映时代的本质和历史发展趋势。

3.2.2 行政伦理建设法制化

行政伦理的合法化意味着行政伦理的建设应纳入法制化的法治化之中，行政伦理的行为应当推进法制化，使伦理像上层建筑中政治、法律一样，具有法律效力和作用。人的道德品质具有不完善性和认识客观事物的局限性，这就决定了政府官员不可能总是正确地行使权力而不发生失误和偏差。所以需有一种外在力量，对行使权力运行过程中的失误和偏差进行补救。加强行政伦理法制化建设，就是要通過以德制权和以法制权相结合的方式，保证行政权力的正常运行。

3.2.3 加强公民社会对行政活动的干预和监督

实行政务公开，加强公民对行政活动的干预和监督，是防止和消除政府公务人员行政行为中私人化倾向和无准则、不负公共责任倾向的基本方法。实行政务公开，可以有效遏制因暗箱操作而产生的腐败行为。促进广大公民群众对社会公共事务的干预和参与，增强他们的民主参与意识，则是预防行政行为偏离公共目标的有效途径。政府和公民社会均应积极努力，创造出更多的机会和路径，引导和鼓励公民关心并有序、有效参与有关重要公共事务的决策与管理。

3.3 完善行政监督

大力发展社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会。必须不断进行体制创新，加快完善行政监督制度，可以从以下几个方面着手进行。

3.3.1 规范权力运行，加强权力机关的监督

真正实现权力机关对政府的有效监督必须做到：首先，必须使人大真正拥有监督和制约的权力;要坚持党政分开，杜绝以党代政;立法、重大决策、人事任免等方面的权力只能由人大来行使，党组织不应直接决策。其次，要加强机构建设，在人大内部要建立专门的委员会专职于监督，如负责宪法监督的宪法监督委员会、专门负责廉政建设的廉政委员会。再次，要提高各级人大代表和常委会组成人员的素质和参政、议政能力，避免把人大代表作为荣誉称号的做法，明确人大代表的任职资格及履行行政监督的法律职责，提高人大代表履行行政监督的自觉性，提高行政监督的实效。

3.3.2 创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督

一是法规和规范性文件的备案监督。依法提交法规和规范性文件，依照法律法规的规定，进一步审查备案审查程序，并对公民，法人和其他组织提出的有关法律法规要及时改进和处理。二是认真执行行政复议法，加强行政复议工作。行政复议能依法解决行政争议，迅速解决人民内部矛盾。三是要严格执行和完善行政赔偿和补偿制度。

3.3.3 保持行政监督机关的独立性

首先，在组织方面，监督部门应独立于行政机关，不隶属于行政部门领导，并与同级行政部门地位相同，赋予其相应的权力监督同级行政部门和行政领导。其次，建立垂直领导体系，将行政监察和司法部门的人事权和经济预算权转移给上级领导，要求其只对上级负责，而且在经济上独立于地方行政机关。

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