贫困户精准脱贫第三方评估：框架体系与指标构建

郭倩文

摘 要：将第三方评估制度引入贫困户精准脱贫绩效考核，不仅可以弥补政府自评的缺点，也可以完善精准脱贫的绩效评估体系，促进评估结果更加科学、公正。以委托代理理论和360度绩效评估理论为指导，结合精准脱贫绩效考核相关政策，构建出贫困户精准脱贫绩效第三方评估的理论框架。并在国家规定的脱贫标准、程序以及SMART原则的指导下，构建出以脱贫标准、退出程序和帮扶认可度为关键成功要素的贫困户精准脱贫绩效评价指标体系，以期为我国精准脱贫绩效第三方评估实践提供一定参考。

关键词：精准脱贫;第三方评估;第三方评估框架;评价指标体系

中图分类号：F2 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.01.014

2015年国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求2020年实现农村7017万贫困人口的全部脱贫;2016年发布的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中规定，2016到2020年，每年需有关科研机构组成的第三方评估单位开展一次独立的第三方评估。因此，研究贫困户精准脱贫绩效第三方评估有重要的理论和现实意义。

1 精准脱贫绩效第三方评估理论依据

1.1 委托代理理论

委托代理理论诞生于20世纪30年代，由美国经济学家伯利和米恩斯提出。该理论的核心观点是在专业化分工下，受限于有限的精力，委托人需要将一部分的工作委托给相应的代理人来完成，委托代理关系的核心是建立契约来约束和激励代理人。中央政府将精准扶贫工作委托给地方政府落实，需要通过绩效评估来监管和督促地方政府，为规避政府系统内部自评的自私效应，第三方评估被引入，并通过建立契约制度确认第三方组织的合法性;第三方组织需设定可搜集、可衡量的指标来保证评估的专业性。

1.2 360度绩效评估理论

1982年，美国通用公司杰克·韦尔奇提出360度绩效评估理论。不同于自上而下的考评方式，該理论认为绩效考核需要被考核者本人、同级、上下级、被服务者以及相关考评专家全方位的实施评价，使考评结果更加全面、客观和可靠。该方法改进了传统评估中单一的评估主体与方式，精准脱贫绩效考核引入第三方评估，顺应了绩效评理论估的多元主体参与趋势。同时，评估主体由单一的政府向第三方扩展，有利于实现评估主体的多元化和方式的多样化，极大程度地规避了政府“既当运动员、又当裁判员”的缺陷，对于改变政府绩效评估理念、改进绩效评估方法有着重要作用。

2 贫困户精准脱贫绩效第三方评估的框架体系

2.1 精准脱贫第三方评估的含义

在西方国家的第三方评估中，第三方指的是独立在服务主体和评价对象以外的专业组织，具备独立性和专业胜任能力。我国学者界定第三方评估的意见并不一致。包国宪将“第三方评估”解释为由独立于政府之外的第三方组织实施的评价，也称外部评价，包括独立和委托第三方。程样国认为第三方评估是区别于由政策制定者和执行者进行的评估，其主体包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织、中介组织、舆论界、社会组织和公众等等。尽管学者关于何为第三方存在分歧，但是有两点是达成一致的，首先第三方是有别于政府内部评估组织的外部评估机构，其次应具备专业性和独立性。

精准脱贫第三方评估是国务院扶贫开发领导小组（或省、市扶贫办）委托有关高校或科研机构，采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对相关考核指标进行评估，保证脱贫数据更加可靠、更加公正。进一步的，贫困户精准脱贫绩效第三方评估是将评估的重点放在贫困人口退出上，其评估内容主要是贫困户的脱贫精准度和帮扶认可度。

2.2 贫困户精准脱贫绩效第三方评估框架体系

确定贫困户精准脱贫绩效第三方评估框架体系，需要明确以下几点内容：一是精准扶贫的政策受用对象是社会公众，不仅包括直接受益对象——建档立卡贫困户，还包括间接受益对象——非建档立卡贫困户。因此，全体公众都拥有对其政策实施的话语权，在我国的国情下，通常选择扶贫办代行使该权利。二是从精准扶贫的政策制定到执行，涉及各级政府的多个部门，与此相应，精准脱贫绩效评估应涉及该系统中的每一个部门。三是从独立性和专业性的角度来看，难以将社会公众直接担任第三方评估精准扶贫绩效。公认的第三方主要由四种力量来承担：学术性评估机构、专业管理咨询机构、社会代表、普通民众，我国精准脱贫绩效评估委托高校专家学者组成的学术性评估机构。第四，精准扶贫政策的直接对象是贫困户，评估的第一手资料应来自于脱贫户的反馈。在上文分析的基础上，贫困户精准脱贫绩效第三方评估的框架体系如图1所示。国务院（省/市扶贫办）委托高校专家作为第三方评估主体开展精准脱贫第三方评估，高校专家在政府各职能部门的配合下，依据脱贫绩效评价指标体系向贫困户采集信息，在对信息进行科学分析的基础上，公正、客观地评估脱贫工作成效，并将评估结果上报给委托方，反馈给被评估的政府职能部门以促其改进。

3 贫困户精准脱贫绩效评价指标体系

合理的评价指标体系是保障第三方评估专业化的核心与基础。《关于建立贫困退出机制的意见》指出贫困人口退出以户为单位，衡量标准是户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障;退出程序是在村两委组织民主评议后提出，经村两委和驻村工作队核实、拟退出贫困户认可，在村内公示无异议后，公告退出并销号。贫困户精准脱贫第三方评估要以脱贫标准、退出程序、帮扶认可度为主要内容，以SMART原则为指导原则设计关键绩效指标，确保评价指标的可实现、可衡量、相关性与时效性。

本文基于KPI分析法，从目标层、系统层和指标层三个层面拟定贫困户精准脱贫绩效评价指标体系。目标层即贫困户精准脱贫绩效评价指标体系;系统层根据脱贫攻坚的指导思想构确定脱贫标准、退出程序、帮扶认可度三项关键成功要素;指标层是对系统层进行细化的评估指标，在脱贫标准下设置了收入、生活、教育、医疗保障4项一级指标，在退出程序下设置了民主评议、入户核实、农户确认、公示公告、备案管理5项一级指标，在帮扶认可度下设置了帮扶主体认可度和帮扶方案认可度2项一级指标（详见表1）。

3.1 贫困户脱贫标准评价指标的构建

Amartya Sen提出能力贫困的概念，认为贫困是对人的基本可行能力的剥夺，贫困的测量不仅限于经济收入，还应包含教育、医疗、获得信息和社会保障等多个维度。基于多维贫困指数，可构建如表2所示的贫困户脱贫标准评价指标体系。

3.2 贫困户退出程序评价指标的构建

贫困户退出程序公开、公正、合法直接关系到精准扶贫最后一公里的工作成效。文章根據《关于建立贫困退出机制的意见》，按照民主评议、入户核实、农户确认、公示公告、备案管理5个维度构建贫困户退出程序评价指标，如表3所示。

3.3 贫困户帮扶认可度评价指标的构建

认可度直接反映了帮扶政策的合理性和科学性、帮扶干部的工作能力和态度，是扩大扶贫项目公众参与的核心。文章以帮扶主体和帮扶方案为一级指标，再根据具体的帮扶内容建立二级和三级指标（如表4所示）。

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