会议纪要是尚方宝剑吗？

│文 本刊全媒体记者 李浩瑄

11月22日，司法部官方微信公众号公布了一起案件，案中两名公务员因按会议纪要执行领导指令被判刑。

什么是“纪要”?根据《党政机关公文处理工作条例》规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。但在现实中，偏偏有人以此为依托，想方设法拿集体会议为“违规决策”披上“合法外衣”，或是打着“集体研究”旗号，花样翻新地搞“上有政策、下有对策”的变通执行。而一旦出现问题，就以集体讨论通过，不是个人作出决定为借口，回避责任，视“会议纪要”为“护身符”。

新修订的公务员法于2019年6月1日起施行，此次修订仍然保留了之前的一条规定——公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

某地方财政局的一名年轻干部于易告诉记者，他做每一件事都会记好工作台账，“什么时间，是谁让我做的，我都会在台账上写清楚，按理说会议纪要只能作为我们的工作依据之一，要落实执行得有正式文件、政策支撑。”于易在财政局工作了两年，“说实话，很多时候，还是领导怎么说我就怎么办。”鉴于“上命难违”的现实背景，以及下级服从上级的体制要求，认定作为执行者的基层干部渎职从情理上看，总不免“冤屈”之感，但确实负有责任。此类案件给公务员敲响了警钟，作为执行者的下级工作人员在面对有错误的会议纪要或指令时，又该何去何从？

不是会议纪要说了算

某地纪委监委干部金晴向记者透露，一些领导干部投机取巧，借着会议纪要“先上车、再买票”。“之前某单位要找公司做工程，领导定了招标标准后，直接把下面几个人叫去办公室，没过会便将事情敲定了。后来工程出了问题，这个领导紧急开会补了个会议纪要试图为自己开脱。”金晴说，其实现在已经很少有人不按流程办事，即使是打“擦边球”的事，这些领导干部都会想方设法地把程序走完，这种情况下，会议纪要往往成为他们的“工具”。

湖北省阳新县所属的黄石市为保护长江水源地，曾花大力气修复长江沿岸生态环境。阳新县委原书记童金波为支持自己的“关系户”破坏长江沿线生态环境，甚至专门出台了一份会议纪要，为水泥公司的越界开采行为“保驾护航”，先例一破，便一发不可收拾。童金波躲在幕后以“开会研究”为由，助推个人意见变成集体意见，变换花样授意下属和相关职能部门去实施。

不少人认为，领导既然下了指令，想必一定是经过深思熟虑的。如果是正确的指令，下属照办是按规矩办事；但如果是别有用心的指令，下属的命运就被迫在错误的道路上越滑越远。

司法部通报案件中两名被判刑的公务员，分别是河南省永城市城乡规划服务中心原主任夏明旭和该中心原用地规划股股长刘予永。当地某房地产开发商和业主因车库建设影响美观起了冲突，为让开发商同意停建车库，河南省永城市政法委书记张某便委托永城市副市长和永城市住建局局长召开会议并形成会议纪要，允许开发商给两小区增高楼层。

开发商拿着这份会议纪要来到永城市城乡规划服务中心，要求给新增楼层办建设工程规划许可证，夏明旭和刘予永在明知会议纪要违法的情况下，仍然按照上级领导要求给开发商办了建筑工程规划许可证。

根据测算，涉案小区增加的7915.77平方米建筑，形成违法收入1806万余元。周口市中级法院认定夏明旭、刘予永构成滥用职权罪，但免予刑事处罚。

一审判决结果出来后，夏明旭不服，称自己是执行会议纪要并没有故意滥用职权。但法院认为，其作为规划单位主要领导明知会议纪要违法但仍去执行，应属滥用职权，周口市中院终审维持原判。

2018年，中石油邯郸分公司三加油站收到来自河北省临漳县工商局的行政处罚决定书，临漳县工商局还向法院提出强制执行的申请。但随后，临漳县工商局又以召开局长办公会的形式向法院撤回该申请，时任该局法制科科长赵中华做了此次会议纪要。

会后，临漳县工商局局长指派时任邺城分局副局长马江维到法院申请撤回强制执行申请，赵中华陪同前往。马江维提出在会议纪要上补记与其无关的相关文字，经局长同意后赵中华进行了补记，与马江维到法院办理了相关手续。赵中华因此构成了滥用职权罪。

和前案中的夏明旭一样，赵中华不服判决结果，提起申诉被驳回。两人感到“委屈”都因为觉得自己只是在执行领导指令。“像夏明旭那样直接拿到会议纪要就给办证，的确过于草率，这种情况下无论如何还是应该再上报一次。但我要是遇到赵中华那样的情况，很难说自己能比他做得更好。”于易告诉记者。

“明显违法”难认定

金晴办过一个国有参股企业贷审会走形式伪造会议纪要，造成国有资产流失的案子。“一般这种发放贷款的公司需要对贷款人进行审核，看是否符合贷款条件，资料齐全后开贷审会，召集业务、财务、风控等部门进行审核，通过后才放贷。”然而，这家公司的贷审会形同虚设，即使有人提出反对意见也不予采纳，一切都由领导说了算。“但是公务员法对这类国有参股企业员工不具备约束力，该案也无法从渎职这方面来追究企业职工的刑事责任。这个案子的涉案人员最后定了另外的罪名。”

2005年，广东省廉江市国土局原副局长何耘韬执行政府行政指令，在房地产企业未交清土地出让金的情况下，在一块土地登记审批表上签署了同意办证的意见。何耘韬称在此前曾多次以口头意见的形式向市政府领导反映此举违反规定。出于招商引资等考虑，市政府修改会议纪要，允许“暂收40%土地出让金办证”。何耘韬称自己是被迫执行上级命令签发土地证。

2011年4月，廉江市人民法院作出一审判决，认定何耘韬犯玩忽职守罪，判处有期徒刑6个月。

当时，何耘韬正在读高三的女儿在网上讲述父亲的遭遇，引起众多网友关注。在看守所被关了45天以后，何耘韬获取保候审，翌日廉江市检察院撤销诉讼，他重获自由。

“领导有的时候仅口头或在电话中吩咐办事，事后没有补上‘条子’，作为下级很难办，说多了担心领导会不高兴，说你办事不力。不按程序走出了事又要背锅。”某国土资源局干部告诉记者，公务员法中的相关条款看起来很明确，但实际上却很难操作，这种法律规定的模糊让公务员在现实中左右为难。一方面是自身的法律安全与责任，另一方面是上级的指令和要求。拒绝执行上级的命令所带来的风险与代价，恐怕不仅仅是引起上级的恶感和影响职务升迁问题，还关系到能否在职场中继续生存下去。“若要避免类似案件再次发生，就要进一步完善相关法律，将如何认定‘明显违法’说清楚。同时，应当建立保护制度，避免公务员因不执行上级违法命令而遭受打击报复。”

领导难辞其咎

要想不“背锅”，下级在根据会议纪要完成领导指示时，也要对其合法性作出独立的判断。法律专业人士认为，合法性判断看似容易，但其实又是个非常“艰深”的问题。

“一方面，法律规定与现实做法出现背离现象，即文件规定是一套，但实践变通办法是另一套。”浙江越光律师事务所权益合伙人李卫认为，法理上，法律与政策的界限是清楚的，但现实中，有时政策的效力、内部规定会成为执行的标准。

“现实中，往往只追究具体执行人员渎职罪的刑事责任，而下达指令的领导鲜有人会被追责。”某基层干部告诉记者，“一些干部也可能因此产生‘多做多错，少做少错，不做不错’的懒政思想，为什么明知违法，这些领导还要强迫下属执行？”

利用职权以“开会研究”为幌子搞违纪违法活动，表面上看起来是官员觉得会议纪要打上了集体决策的标签，“师出有名”，且存在问责的“隐蔽性”，但究其根本还是权欲的作祟，心中无纪、脑中无法，借着手中的权力肆无忌惮胡作非为，缺少对法纪的敬畏。“以‘集体研究’的方式违纪违法，其目的就是想通过‘集体决策’的方式躲避监管。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水分析。

事实上，根据相关规定，国家机关负责人员违法决定，或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务，构成渎职犯罪的，应当依法追究刑事责任；以“集体研究”形式实施的渎职犯罪，应当依法追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任。

可见，对于国家机关工作人员的错误决策，不仅仅要追究具体决策执行者的刑事责任，做出决策的有关负责人同样也不能游离于法律责任之外。（文中于易、金晴为化名）