“大众旅游时代”下休闲农业旅游用地利用问题探究

李正源+耿涛

摘要：近年来我国旅游业开始迅猛发展，“大众旅游时代”已经悄然来临，我国就推动休闲农业发展做出规定，积极发掘休闲农业的各项功能，促进休闲农业旅游发展。在我国经济快速发展的今天，人们收入逐渐增多，人们健康休闲的旅游方式的需求越来越大，进一步推动新型旅游业的发展。休闲农业旅游是农村生产、农村服务业和旅游业相互结合的产物，这些年一直在快速发展，引导着新的旅游产业形式和旅游消费模式。休闲农业具有推动农村经济发展、提高农民创业收入、展现我国传统的乡土文化气息、打造美好乡村等不可替代的作用。但是因其发展时间较为短暂，休闲农业旅游用地违法和破坏现象屡禁不止，形成这一问题的主要原因，既有一部分农民为了增加自己收入而私自占用耕地的因素，也有国家在针对农村土地征收征用、土地流转的制度和管理方式与当今农村发展相冲突的情况。据此，着重介绍休闲农业旅游用地发展现状和土地利用问题，以安徽省淮北市为例，分析休闲农业旅游用地利用过程中面临的问題，借此提出解决休闲农业旅游用地利用问题的建议，以此推动淮北市休闲农业旅游发展。

关键词：休闲农业；旅游；淮北市

中图分类号：F2

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.30.016

1引言

休闲农业二十世纪三十至四十年代在欧洲意大利、奥地利等国家开始出现，逐步推广到其他欧洲国家。我国休闲农业在二十世纪九十年代开始出现并逐步发展，到了二十一世纪初，开始进入快速发展阶段，休闲农业产业规模逐步扩展，各项功能不断被开发，形成多种休闲农业旅游模式，主要包括休闲农场或农业观光采摘园、村镇旅游、“农家乐”、民俗风情旅游、连片开发等模式。随着我国居民开始注重精神文化需要，越发关注自身健康、休闲和娱乐等方面的享受。休闲农业作为一种既健康又能让人感到休闲放松的旅游新方式，巧妙地把农村生产生活与旅游休闲相结合，满足人们对新鲜空气和优美的自然环境的需求，给人们带来乡土文化的享受。休闲农业通过开办“农家乐”、“休闲观光采摘园”和“休闲农庄”的方式，充分利用城乡民俗文化差异性，为人们展示乡村独特的生活方式、田野景观以及乡土民俗，吸引越来越多的旅客，成为人们外出旅游的理想选择。但随着休闲农业的快速发展和休闲农业旅游用地管理制度不完善和监管力度不足，导致其在休闲农业土地在使用的过程中，会存在一些违法侵占和破坏土地的情况。本文以淮北市休闲农业旅游用地利用出现的问题为例，针对当地休闲农业旅游实际发展状况进行详细分析和研究，从中寻求解决淮北市休闲农业旅游用地利用问题的办法，从而开发当地农业资源，促进淮北市农村休闲农业旅游产业发展。

2淮北市休闲农业旅游发展现状及类型

2.1淮北市休闲农业旅游发展现状

目前，淮北市休闲农业旅游产业基本覆盖全市（区）、县，形成极具有皖北地区特色的休闲农业品牌，休闲农业旅游产业市场竞争力不断提高。截止2017年初，淮北市从事该产业的经营企业多达一百五十家，其中从事观光采摘的农园（山庄、风景区）有五十二家，从事农家乐经营的有九十家，以休闲农业合作社的方式经营的有八家。淮北市休闲农业产业面积为6136.4公顷，其总投资额达到7.28亿元，年接待游客七十余万人次，年营业收入2.74亿多元，从事休闲农业旅游产业的人数已达9323人，并为当地农村提供九千多工作岗位，带动当地农户一一同经营的有六千多户。这表明淮北市休闲农业逐步走向成熟，带动当地农村经济发展，为当地农民提供大量就业岗位，缓解农村劳动力就业问题，进一步提高农民收入，推动当地农村经济发展。

2.2淮北市休闲农业旅游的主要类型

淮北市利用自身的资源和乡土风俗文化吸引游客，为来此游玩的旅客提供休闲、观光采摘、住宿及餐饮等综合性服务，目前基本形成了以休闲农业风景区为主，休闲农业观光采摘园及乡村旅馆等多层次的旅游产业。淮北市休闲农业发展主要有六种方式：（1）充分利用当地果园产业，打造相关的果园旅游文化区，例如位于烈山区的四季榴园风景区，通过延伸石榴产业链，提升石榴酒的酿造工艺，创建独具特色的石榴酒品牌，提高石榴园的收入的方式，吸引游客游玩。（2）利用当地南山的自然资源，划分相关的山区天然景观，例如杜集区南山风景区，通过优美山景吸引游客。（3）利用浓厚的乡土风俗民情，展示乡土文化，例如濉溪县柳孜文化园，通过独特的乡村文化和新奇农事活动，满足游客对乡村生活的追求。（4）根据当地文化习俗的，打造例如位于烈山区的果老山庄，通过神话人物张果老修仙传说，发展山庄旅游，提供山珍采摘，满足游客的山村野趣。（5）基于当地种植园基地，建造例如位于相山区的穷游忆味采摘园，通过种植基地的经济作物观光采摘作为旅游吸引点，吸引游客体会乡村景观。（6）使用最新农业技术建成的休闲农业科技示范园，例如运用农业技术建造的相山现代农业科技示范园，通过展示最新的现代农业技术，宣传农业科技，为游客提供学习农业技术的平台，进一步了解当今农业的发展，推广宣传农业现代技术。

3淮北市休闲农业旅游用地利用中面临的问题

休闲农业把农村生产、农村服务业和旅游业相互有机地结合在一起，因而具有以农村生产为基础、以旅游服务为宗旨的产业特性，因此以农村生产为基础的属性让休闲农业旅游的发展需要更多关注土地的利用。淮北市为了更好地发展本市的休闲农业产业，采取多项优惠政策，扶持休闲农业发展，但是由于淮北市休闲农业的发展目前还处于初始阶段，各方面制度政策不完善，使得管理方面存在漏洞，导致休闲农业在发展的过程中暴露出土地使用不规范的情况。

3.1休闲农业私自占用耕地，农田破坏严重

为了进一步发挥淮北市农业资源丰富的优势，淮北市根据“农旅结合、三产互动、接二连三”的发展思路，推出多项优惠举措，邀请大量专家座谈研究，营造良好的发展环境，扶持当地的休闲农业。但是由于淮北市近些年大力扶持休闲农业发展，促生大量“现代化农业观光采摘园”、“休闲农业风景区”和“休闲山庄”等项目区。由于土地管理和土地规划方面存在问题，导致一些农用地和耕地出现违法侵占和耕地遭到破坏的情况。这些项目占地面积小的有十几亩，大的甚至达到上千亩，由于休闲农业占用建设用地需要和城乡建设用地挂钩，从而导致一部分项目区的建设用地未经过合法审批。endprint

根据农用地和耕地的占用和毁坏的方式来看，可以分为以下几种：（1）通过划定休闲农业区，主要种植一些具有一定经济价值和观赏价值的作物，如石榴、葡萄和向日葵等作物。这一类的侵占和破坏程度小，休闲农业区内的建设面积的比例较低，主要以支撑类型的建筑居多。从用途上来说，这一类型的休闲农业区不属于基本农田，所以只能属于土地使用不规范的情况，但是如果占用破坏的是当地已经划定的基本农田，则违反了我国保护基本农田的相关条例，属于严重的违法行为。（2）部分项目区存在大面积的地表硬化设施，并且在土地上建造大量房屋，如农业生态养鸡场和养猪场等。这一类型的土地侵占对耕地破坏严重。虽然这些项目区在传统观念中也属于农业生产的范围内，但已经在土地用途为种植范畴的农用地和耕地有了根本的区别。如果这一类型的土地侵占，没有申请农用地转非农用地的情况下，则属于土地违法行为。同时这一类型的土地侵占具有成本低、收益高的特性，在这种违法行为发生率极高。对于这一类型的土地侵占和破坏的恢复很难，即使铲除和拆除地表的硬化层和地上永久建筑，也会破坏原有的耕作层，因此对于此类土地侵占和破坏应当加强监督和管理，加大处罚力度。（3）一些“休闲农业”项目采取一些水产养殖的方式吸引游客，这种类型的土地侵占，一般会开挖水塘和扩大水塘的方式破坏原来土地耕作层，甚至私自将开挖的塘泥和耕作土层卖给一些砖窑厂，造成黏土资源的浪费。同时被开挖成塘的土地难以复垦，恢复难度大，造成耕地面积减少。

3.2缺乏科学规划合理布局，土地利用效率低下

目前，淮北市各区及其所属没有成立休闲农业管理部门和研究机构，缺少休闲农业规划、产业咨询、服务等人才。一是当地休闲农业发展主要通过农业委员会和旅游局进行管理，在土地规划方面需要国土部门进行协调处理，缺乏统筹协调能力，从而导致休闲农业规划与土地利用总体规划出现冲突。二是休闲农业的经营主体一般为当地农户，在经营的过程中比较随便，品质不高，一般农户开办的农家乐规模比较小，缺乏合理有效的规划甚至根本没有规划，致使出现休闲农业发展地块零星细碎，难以成片，无法形成规模效益，土地利用效率低下的问题。三是当地的休闲农业缺乏统一的规划和发展方向，导致休闲农业类型比较繁杂，休闲农业结构没有合理优化，一个村或一个区的休闲农业产业没有明确的发展特色，甚至导致不同类型的发展休闲农业发展相互冲突，出现不良竞争的情况。

3.3土地流转价格偏低，土地纠纷繁多

当地没有正式的休闲农业土地流转交易的公共信息平台，分散的小农无法获得精准的市场行情，往往在土地流转的过程，以低价、低租金的形式将自己的承包地出租出去，严重损害农民的利益。甚至一些不良的休闲农业的投资商利用当地的村委会权力，欺瞒市场信息，骗取农民土地的情况。一些被损害利益的农民与休闲农业的投资商的土地纠纷，出现矛盾加剧冲突大打出手情况，导致休闲农业的建设中断，一些休闲农业项目被搁置，造成土地资源浪费严重。

4解决淮北市休闲农业旅游用地利用问题的建议

4.1加强政府监督职能，打击违法用地行为

淮北市政府应当完善监督机制，加强对违法用地的打擊力度。（1）成立休闲农业旅游用地监督小队，对当地的休闲农业用地情况不定期抽查，查处违法用地的休闲农业企业。同时开通监督热线，建立奖励机制，奖励提供违法用地信息的热心群众，举报热线采用匿名形式，保护举报人。（2）健全管理体制，加强法制建设。完善土地管理制度，支持和完善休闲农业用地管理法律体系的建立，加强休闲农业用地的法制观念，保护耕地资源，打击违法用地人员。（3）建立休闲农业土地利用动态监测机制，了解淮北市所属地区的休闲农业用地信息，对休闲农业土地变化利用情况进行实时监测。淮北市可以利用航拍和卫星获得的土地实时信息，通过遥感软件和土地信息系统对其判断，通过土地利用变化的情况，获取休闲农业用地的变化情况，从而获得违法用地信息，对违法占用耕地行为，进行处罚。

4.2科学规划休闲农业用地，提高土地利用效率

淮北市应当成立休闲农业管理部门和研究机构，培养休闲农业产业咨询和规划人才。（1）立足于淮北市各县区的不同的地理、环境、农业资源等条件，做好休闲农业旅游土地利用规划，合理规划休闲农业区的范围，形成规模效益。（2）整合淮北市休闲农业旅游资源，根据当地不同的特有资源，布局休闲农业的发展方向。（3）淮北市应当出台一些优惠政策，吸引邀请具有相关技能的休闲农业规划人才，同时设立休闲农业管理人才培养机构，培养当地休闲农业经营户的休闲农业管理技能，通过引进人才和培养人才的方式对当地休闲农业产业进行合理管理，充分发挥休闲农业的效益，提高休闲农业用地效率。

4.3规范休闲农业用地流转市场，保护农户合法利益

淮北市政府应当构建休闲农业土地流转交易信息平台，提供完善的休闲农业土地流转信息，规范休闲土地流转和出租，根据市场情况制定合理土地流转和出租的价格。淮北市政府可以开辟一个专门农村土地交易信息平台，以村委会或者乡（镇）政府为代表，公布本村（乡、镇）的闲置宅基地、农村集体建设用地以及四荒地等需要流转或出租的休闲农业土地，并根据当地农村土地市场行情，制定基准土地流转价格或者出租的价格，用以保护流转或出租的农户的合法利益。同时农村土地流转交易信息平台需要公布这些休闲农业的交易情况，进行交易监督，严厉打击违法交易；对于休闲农业旅游用地交易成功的情况，也应当实时监督对土地的使用，如果出现闲置状况，需要对使用人进行处罚或者收回流转或出租的休闲农业用地，以便休闲农业旅游用地充分合理使用。

参考文献

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