中国去产能背景下产能过剩行业就业问题

钱琛

摘要：近几年来由于投资过热导致房地产行业、钢铁等行业均出现了产能过剩。在“去产能”政策的背景下，产能过剩行业的下岗职工将如何安置，政府的财政资金支持是否足够，产能过剩行业的部分只有能否完成二次就业等都是亟须解决的问题。因此，将从产能过剩行业职工失业以及再就业情况、产能过剩行业再就业环境、欧美日去产能职工分流的经验与上一次下岗潮的教训等方面进行分析，并提出妥善解决产能过剩行业就业问题的对策。

关键词：去产能；能源行业；职工安置；再就业

中图分类号：F24文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.28.033

2013年出台了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，调整产业结构，推动“去产能”的发展；2016年中央经济工作会议上，“去产能”被列为今年五大结构性改革的任务之首。2017年的政府工作报告提出了钢材去产能的目标是5000万吨，煤炭去产能的任务是1.5亿吨，截至到目前，钢材的去产能已经完成了3170万吨，煤炭去产能完成了6897万吨，完成进度分别达到了63.4%和46%。可见去产能的政策效应逐步加大。“去产能化”会淘汰一批竞争力弱、资源利用率低的“僵尸企业”，缓解政府为这些企业长期输血的压力，但随之而来的是棘手的能源行业的就业问题。 自2013年以来，我国矿产单位就业已裁员近200万人。伴随着煤炭钢铁等行业的“去产能”，水泥，砖瓦石材，玻璃制品，原铝等下游产业也具有较高的失业风险。这为本已堪忧的就业问题带来了新的挑战，不仅关系到劳动者个人能否回去基本的物质生活保障，还关系到我国经济转型，产业结构调整能否顺利完成。 因此妥善解决煤炭、钢铁等行业的职工的再就业问题已经势在必行。

1目前我国去产能行业职工失业以及再就业情况

2016年全国去产能之首的煤炭和钢铁行业的从业人员数量在850万左右，而由于去产能被分流安置的从业人员就达到了180万左右，其中煤炭行业设计130万，钢铁行业涉及50万。

根据国家统计局发布的数据来看，2016年我国城镇失业人员再就业人数为554万，而仅仅煤炭和钢铁两个行业职工失业人数就达180万，其中有相当一部分职工并不包含在这554万人中，他们要么融入了失业的大潮中，要么处于待业状态。导致这一结果的原因是多方面的，包括产能过剩行业本身劳动密集和就业规模庞大的特性，产能过剩行业就业人员自身的劣势，本已严峻的就业形势等，导致无法很好的解决产能过剩行业职工的下岗再就业问题，具体见表2。

2产能过剩行业的再就业环境

再就业的职工进入了各行各业，有些则被安排在了公益性岗位。总体来说第二产业的职工需求量已经饱和，而随着我国经济的发展，第三产业已经成为国民经济中越来越重要的组成部分，近年来国家更是加大了对物流、文化、体育等第三产业的扶持力度，加速了第三产业的改革，促进了第三产业的繁荣发展。因此最富有活力和包容力的第三产业能够容纳较多的去产能失业职工。

特别是随着智能手机的普及以及支付宝、微信支付的兴起，第三产业中的分享经济发展势头迅猛，涉及交通、医疗、住房、知识分享等众多行业。分享经济凭借其“低交易成本、低信任成本、低门槛、低碳”和“高效能、高渗透率、高估值与高留存”的特点为去产能职工的再就业作出了巨大贡献。2016年有6000万人参与了分享经济，市场交易额高达34520亿元，相比2015年翻了一番。作为分享经济的典型，滴滴出行创造了1750万个灵活就业机会，其中238.4万人来自去产能企业。

3欧美“去产能”以及90年代下岗潮的经验与教训

3.1欧美日“去产能”职工分流对中国的启示

产能过剩是市场经济和资本主义社会发展过程中由于经济周期性波动以及市场竞争的协调失灵而发生的周期性现象，欧洲、美国都曾发生过产能过剩危机，在去产能的过程中也必然会面临职工安置的问题，对此欧美日等发达国家推出了一些安置措施。首先是立法方面。1975年欧盟颁布的《欧盟集体裁员指令》、1962年美国出台的《贸易扩大法》、1959年日本出台的《日本煤矿工人下岗安置措施临时法案》提出了产业转型过程中国家对产能过剩产业职工人数的控制，明确了国家对于产能过剩企业的下岗职工的转岗、再就业的责任，并通过就业指导、职业培训、资金扶持等补偿措施来解决失业职工的安置问题。

其次是设立专项基金和补贴，这些专项资金被用于针对失业职工的就业培训与指导，针对有创业意向的职工的创业培训，以及收入补助、社会保障补贴和救助服务等方面。这些专项基金与补贴极大的缓解了大规模的职工失业现象所带来的社会压力，不仅使得一批职工走上了再就业和创业的道路，继续为社会创造财富和价值，同时也有效地控制住了失业率，避免了大规模的游行示威等工人运动造成的社会动荡，对于社會稳定具有重要作用。

还有就是通过一整套的标准实现精准安置，包括前期对即将到来的产能过剩企业的职工失业潮的规模预测，政府对于企业裁减职工情况的持续关注并在适当的时候加以干预，中期裁员的时候做好补偿工作，后期的培训指导服务。

欧美日等国通过这一系列相配套的措施相对妥善地处置了职工的转岗再就业问题。对于目前正经历去产能失业职工大规模出现的中国来说有着很好的借鉴作用。我国也可以从这几处着手，一方面加大立法工作，以法律法规的强制力切实保障能源行业失业职工的利益并敦促企业加快安置工作。另一方面要加强针对煤炭、钢铁等能源行业的失业职工转岗、再就业的专项基金和补贴。在这一方面我国也已经展开了相关工作，2016年5月财政部印发了《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》，对于钢铁。煤炭等产能过剩企业进行专项资金奖补，总金额为1000亿元，专项奖补资金由地方政府和中央企业统筹用于符合要求的职工分流安置工作。除了在这两方面加大实施力度以外，还应注意在整个安置过程中，每一个环节都不能疏忽，只有环环相扣才能妥善解决职工的转岗和再就业问题。endprint

3.2上世纪90年代下岗潮职工安置的教训

上世纪90年代改革开放发展成果显著，国有企业的一些积弊显露出来，效率低下，不得不进行重组改革，因此有7000多万的国企职工被裁，约占当时中国国有企业职工总人数的63%，相当大的一部分人未能实现再就业，下岗或者职业是当时社会的一大梦魇。20年后我国又处于经济改革的节点，产业转型升级使得去产能已成为当务之急，煤炭、钢铁等能源行业的一大批僵尸企业被关停，许多大型企业也面临着重组，失业人数不断增加，这不禁引起人们的担忧：中国会经历第二次下岗潮吗？

经济改革不可避免也不可逆转，它是保持经济发展活力的必经之路。因此造成下岗潮的主要原因是职工分流安置促进再就业工作的失利，要避免第二次下岗潮就要吸取上一次下岗潮中安置工作的教训。

在上一次的下岗潮中，国有企业实行买断工龄的方式安置。通过一次性买断企业职工身份和工龄，以一次性支付大额资金的方式与职工解除劳动关系。这种方式虽然使得职工在短期内获得了较高的退职费，但是并没有解决职工长期的再就业问题，而是把职工推向社会，一推了之，没有为职工提供转岗、再就业信息、培训和指导，导致2000到3000万抱着“铁饭碗”十几二十年、年纪已大、技术单一、文化程度相对不高的工人失业或下岗。在1999年国家劳动部和社会保障部联合颁布的《关于贯彻两个条例、扩大社会保险覆盖范围、加强基金征缴工作的通知》中规定：“任何单位都不能以‘买断工龄等形式终止职工的社会保险关系。”

其次，上世纪90年代我国缺乏完善的社会保障机制，社会保障覆盖不到非公有制企业，仅仅局限于国有企业和集体企业，这就阻碍了职工向非公有制企业转移。同时失业保险机制在资金筹措和管理方面存在问题，根本无法给予7000多万下岗职工所需的保障。因此在失去社会保障待遇之后职工的生活也面臨着困难，很多下岗职工只能做一些小本买卖勉强维持生活。

虽然此次煤炭、钢铁等能源行业的普遍裁员现象与90年代国企改革的“下岗潮”相比规模要小得多，社会保障机制也完善得多，政府对自己对于去产能职工的再就业问题的责任也越来越明确，承担起了更多的责任而不是丢给社会一丢了之。但是也不可掉以轻心，政府必须与企业相互配合，在失业风险集中释放的情况下将职工引入到再就业的道路上。

4关于促进去产能职工再就业的建议

（1）做好内部分流工作。对于愿意内部退养和待岗的职工应妥善安置，解决工资拖欠问题并给予充分的社会保障，保障其基本生活，以规避条件有限职工再就业的困难局面，同时也可以缓解总体的再就业压力。

（2）政府要提高自身的服务能力，通过提供充分的就业信息、系统性的就业指导和就业培训，创建多样化的就业求职平台包括安排大型的招聘会和专门的网络平台，加强在创业方面的引导和支持包括广泛建立创业孵化基地和启动资金的支持。需要注意的是，我国目前在“一对一”、“私人订制”式的再就业指导方面投入较少，应该根据每个职工的年龄、文化程度、技术资历等条件为职工量身定做最为适合的工作岗位。

（3）继续在服务业发力。第三产业是国民经济越来越重要的组成部分，不仅就业领域不断扩大而且极具发展活力，国家应该主要在第三产业尤其是服务业，通过对文化、交通、娱乐、餐饮、住宿、设备修理等行业的投入，放宽市场准入，吸纳更多的能源行业失业人员再就业。

除此之外政府还要进一步推进立法进程，尤其是加强社会保障机制方面的立法工作，在社会保险、社会救济、社会福利、社会互助等方面保障失业职工的利益。同时对于设立的专项基金和各种补贴要有计划地切实地落实，加强监管，定期考察落实情况。

参考文献

[1]王永奎.欧美国家产业转型升级员工安置做法与启示[N].中国劳动保障报，2017-07-12.

[2]分享经济成为去产能再就业重要出路[EB/OL]. 人民网， 2017-04-17.

[3]崔文苑. 国务院：1000亿元财政专项资金支持“去产能”[EB/OL]. 新华网， 2016-05-19.endprint