以案说法谈村规民约与国家法的冲突与融合

徐微

【摘要】以“以村民自治为由剥夺外嫁女权益案”和“落后村规阻碍土地确权案。”两个典型案例分析客家地区部分村规民约与国家法的冲突主要表现、原因，提出促进村规民约与国家法的融合对策，从而实现基层治理中民主与法治的辅成，让村规民约真正成为法律法规的有效补充，发挥村规民约为群众服务的应有效应，推动乡村治理。

【关键词】村规民约 乡村治理 外嫁女 土地确权 冲突

村规民约是根据相关法律、法规、政策，结合本村实际，制定的涉及村风民俗、社会公共道德、社会管理、精神文明建设等方面约束规范村民行为的一种“规章制度”。

众所周知，村规民约的制定不得与法规相抵触。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村规民约作为一种村民自我管理、自我约束的有效手段，在维护基层群众民主权利、提升农村基层社会治理水平中发挥着独特作用。

一、以案说法分析村规民约与国家法的冲突现状

笔者通过走访与调查，发现村规民约与法律法规相抵触的情况屡见不鲜，甚至有些法律法规在农村难于贯彻执行，村干部或者老百姓更加“拥护”他们的村规民约的现象。

下面，笔者从两个案例来分析上述现象，并试图从中找出在法律法规与村规民约的冲突中推动法律法规的贯彻执行的有效途径。

案例1：以“村规民约”为由剥夺外嫁女权益。近年来，随着农村工业化、城镇化进程的推进，部分农村特别是邻近城市的农村土地被征用，导致利益分配、人地关系压力加大，一些农村以村民自治为由，制定村规民约，农村妇女特别是外嫁女不能平等享受国家土地征收或征用补偿费等集体经济收益，对外嫁女的土地承包经营权进行侵犯，甚至强行收回土地，剥夺外嫁女依法应享有的权益。河源市源西镇A村的李女士就是外嫁女，因为土地征收补偿事情寻求法律帮助，她提出本人户籍仍在A村应当享有的权利，但是村委以她已经出嫁为由拒绝了她的诉求，外嫁女李女士维权无门只好提起上访。“娘家”认为女儿已经出嫁或者户口已经迁出，不应在本户或本集体经济组织享有权益，“婆家”不认可儿媳或者认为户口还未迁入，也不应在本户或本集体经济组织享有权益。并且声言“嫁出去的女，泼出去的水”，既然成了“外嫁女”，还要什么权益？

案例2：落后村规阻碍土地确权。梅州市梅县区A村，土地确权工作难于开展。2013年中央一号文件，《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。2018年为土地确权工作的最后一年。但是该村土地确权工作迟迟难以推进，缘由是按照当地的村规民约，土地属于集体所有，社员（生产队村民）对土地的承包权不得私自转让，按照一直以来的“村规”，转让土地承包权的收益由村集体进行合理分配，土地承包权人往往只能得到土地出让金的20%左右。这种“村规”在分田到户以来一直这么执行，在当时物质匮乏的时代，这种分配模式可以让大多数人收益，虽然“卖”一块地钱不多，但大家都有份，除开土地承包权益人的20%，集体留存一部分外，其他全部平均分配给社员，有种共产主义的味道。这种村规民约一直延续至今，所以，如果土地确权了，就意味着村民可以绕开村集体私自处置自己的土地承包经营权，就可以光明正大的将自己的土地“卖了”，然后将钱“独吞”，这样一来，对以前“卖了”土地的人来说就显失公平了。如果不推动土地确权工作，土地经营权的自由流通设计又难于推进，因此，当新的法律法规产生后，要在偏僻的农村推行，就难于打破“先来后到”的僵局。

二、村规民约与国家法发生冲突的原因分析

第一，残旧封建思想影响着村规民约的制定。村规民约是根据《宪法》及《村民委员会组织法》授权而制定的，制定程序是必须通过村民代表大会表决通过并报上级部门备案。然而，制定这些村规民约的往往是村里的“族长”“老人”“村长”，往往具有根深蒂固的封建思想，且基本是男性，因此，在他们的主导下制定出来的“村规民约”“男尊女卑”思想最为严重，这些糟粕往往是与我国法律法规主张的男女平等新理念、新思想是格格不入的。

第二，村规民约制订过程及实行缺少相应的监督。对于村规民约的地位，是由《村民委员会组织法》予以确认的，这从某种意义上是推动了基层民主的发展，但是对于村规民约的监督和制约方面，该法的规定存在缺位。依照《立法法》的监督原则，一般接受备案机关与上报备案机关之间均存在领导或者监督关系，如果接受备案的机关发现报备的规范性法律文件存在违法违规情形，则由相应的机关直接予以改变或者撤销。然而，《村民委员会组织法》并未规定对违法违规的村规民约的变更或者撤销程序。由于其都是经村民大会或者村民代表大会通过的，所以即便镇党委政府要求对违法违规的村规民约责令改正，但村民委员会收到通知后，拒不召开村民代表大会，责令改正的决定也因此被搁置一旁，而违法的村规民约依然大行其道。

第三，部分农村文化水平相对落后导致国家法律法规“水土不服”。目前，我国正处于转型时期，城乡差别、文化程度、思想观念以及对法律的认知程度等差别不可避免地存在着。很多农民表示对法官按照国家法律所判决的案件不可理解，甚至因对判决部分出现屡次上访事件。现代法制是以城镇为主体发展起来的，将其嫁接到田间阡陌，不可避免会出现“水土不服”的状况。正是由于法律的运作方式在乡村社会还有很多“水土不服”之处，法律对于农民来说还是一种高成本而又陌生的产品，所以他们才会理性地选择规避。这种规避理所當然地阻碍了现代法治理念在农村的传播，也必然导致村规民约与国家的法律法规不可避免地发生博弈。

从河源市源西镇A村外嫁女的权益难以保护及梅州市梅县区A村土地确权工作难于开展这两个案例可以看出，当法律法规与村规民约发生冲突时，从风俗或既得利益角度出发，村民更多选择的是遵循村规民约，或者暗地里、私底下还是遵循村规民约。主要是从大多数村民的利益角度出发，他们不认为是损害了法律保护的“权益受损者”的利益，而是认为保护了大多数人的利益，这样一来，我们设计很好的法律法规在广大的农村或社区就有可能被歪曲地执行。

三、促进村规民约与国家法融合的对策

十九大报告提出了新的时期农业农村发展的新思路、新战略，即“乡村振兴战略”，乡村治理作为乡村振兴战略的关键一环，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，对于实现乡村振兴也会起到至关重要的作用。自治、法治、德治的结合在法律规范上就表现为村规民约与国家法的融合。笔者认为可以从以下三个方面促进村规民约与国家法的融合。

（一）加强对国家法律法规的宣传，让法治深入人心

这里包含两层意思，一是对我们党员干部进行宣传或是培训，特别是县镇村一级的党员领导干部，要着重学习《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国土地承包法》。增强村级干部的依法履职意识，增强县镇干部对村规民约的监督，对违反法律法规的村规民约及时启动“纠错机制”，让村民自治真正成为乡镇政府的管理对象。二是广大农村农民群众中宣传法律法规，特别是要宣传《妇女权益保障法》和《农村土地承包法》等相关法律法规，让他们运用法律捍卫自己的权利，在村规民约的制定中发出自己的声音。

（二）加强对村规民约的制定进行指导，确实做到对村规民约进行备案及审查

对制定村规民约给予指导是《村民委员会组织法》赋予乡、镇人民政府应尽的义务。乡镇人民政府要对自己所辖区域内村民民约的制定进行实体上及程序上的指导。实体内容上要在提交村民会议讨论表决前审查其是否与法律法规及政策相吻合，制定程序上要确保其不是由少数人说了算，必要时，乡级政府法制员列席村民会议，进行现场指导。乡、镇人民政府应建立相应的办事机构，择优配备人员搞好备案工作，加强对村规民约的备案审查力度，要全面开展对现有村规民约的清理。以乡镇为单位，由法制办、民政局、妇联等相关部门共同参与，将同维护妇女权益的法律法规规定相冲突和抵触的村规民约进行全面清理，彻底予以废止，从源头上解决村规民约的违法问题。这样一来，村规民约的“违法”程度将大大降低，博弈的空间也将会越来越小。

（三）提升法官及基层司法调解员的法律素养，力求实现法律法规与村规民约的无缝对接

笔者认为，法院法官及基层司法调解员在不违背国家法律的前提下，应尊重和支持集体经济组织合法的自治权，以促进农村民主建设。在具体的案件调解及办案过程中，一方面，基层司法调解员及法官要自觉完善自身的知识体系，多收集、了解和掌握一些村规民约，增强对村规民约的理解与适用能力，具有发掘村规民约以填补法律漏洞的本领。另一方面，在处理具体案件时，要摆脱高高在上的官架子，以低姿态深入民众，为案件的处理营造一种和谐的气氛，排除乡民对法律、政府和法官的畏惧心理。

笔者认为，有效做好上述三点才能让村规民约真正成为法律法规的有效补充，发挥村规民约为群众服务的应有效应，推动乡村治理。

参考文献：

[1]杨正万.乡村治理法治路径的推进策略[J].铜仁学院学报，2017，（11）.

[2]杨兰，向宁西.村规民约与国家法在乡村治理中的路径选择[J].天水行政学院学报，2017，（03）.

[3]贾秀莲.村规民约对国家法的规避及其解决途径[J].山东社会科学，2010，（04）.

本文系河源职业技术学院2017年校级立项课题“客家地区村规民约的法治功用及其当代价值——以河源市为例”（课题编号：2017-sk09）的研究成果;2018年河源市哲学社会科学“十三五”规划项目课题，“河源美丽乡村社会综合治理——以和平县贝墩鎮共荣村为例”（课题编号：HYSK18ZC02）的研究成果。