国企编制和实施产业发展规划应注意的问题

张焕平

摘 要：产业发展规划对国民经济和社会发展意义重大，尤其近十年引起了各级政府和企业的高度重视，产业发展规划能否准确定位，能否具有前瞻性、科学性和可操作性，能否具有稳定性、连续性，体制和机制能否符合现代企业制度，真正推动决策的科学性和民主性，推动企业未来快速的发展，是规划编制和实施过程中至关重要的问题。

关键词：国有企业；产业发展规划；问题

中图分类号：F27

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.08.026

1 前言

产业发展规划的编制和实施是推进经济转型升级的重要手段，对于优化生产力布局、构建现代产业体系、提升经济综合竞争力具有重大意义。近十年来，随着经济的快速发展和科学决策意识的增强，各级政府、产业园区、企业越发认识到产业发展规划的重要性，不断投入大量人力、物力编制产业发展规划，以规划科学合理的产业体系，加大项目实施力度，从而推进产业快速、可持续发展。

2 现阶段部分国有企业在编制和实施产业发展规划过程中存在的主要问题

2.1 政府意志太强

一份科学的产业发展规划，应综合考虑企业本身产业特性、趋势和地区基础条件，同时兼顾短期利益和中长期利益。较大规模的企业集团在本区域影响较大，地方政府也重视企业的产业发展规划，一般来说将企业的产业规划纳入本区域的产业规划。地方职能部门长期参与地区产业发展实际工作，在产业规划编制过程中，他们提的很多建议非常具有参考价值。但术业有专攻，受产业特性、趋势了解不深以及相对“短视”的影响，政府有些建议也难免存在偏颇和缺乏市场基础。因此，一份科学的产业规划是专业的规划编制单位和地方各职能部门之间共同协商的结果。如果政府部门意志太强，执意要求规划编制单位严格按照地方政府领导思路进行产业规划，最终的规划有可能科学性不足，针对性不强，实操性有限。

2.2 产业发展能力欠缺，雷同性较高

调整频繁，短期行为、政绩现象尤其严重国家从全局出发，在相关规划中明确把战略性新兴产业培育发展成为先导性、支柱性产业，地方政府和大部分企业也十分重视战略新兴产业的发展，把战略性新兴产业定位为先导性、支柱性产业，把战略性新兴产业作为调整经济结构、转变经济发展方式的抓手，争取在新一轮的战略机遇中抢先发展，值得肯定。但一些地区和部分企业完全不顾自身发展能力和地方特点，简单复制或者响应上级产业发展建议，盲目跟风，一轰而上，在地区发展能力与规划产业发展条件不匹配的情况下，强行规划相应园区或项目。仔细翻阅全国各地产业规划，会发现例如文化创意产业、装备制造产业、生物医药产业等几乎同时出现在全国各级别产业规划文本之中的奇怪现象，内容大同小异。现实的结果是许多园区建设停滞、产业招商不力、产业发展缓慢，甚至投资效果较差或者投资失败。

在远景发展规划和中长期产业规划方面，部分企业没有长远独到眼光和研究深度，缺乏清晰稳定的战略支持，产业规划在规划期之间、产业之间、项目之间，在时间接续、重点方向和内容、资金安排等方面不匹配，杂乱无章，甚至矛盾；在实施期间，频繁调整，缺乏相对稳定性和连续性，投资重复或者投资不足导致项目闲置烂尾或者投资失败现象较多，短期行为，政绩现象尤其严重，失掉了产业发展规划的指导和约束意义。

2.3 产业方向不明，产业定位精准度有待提高，发展重点不突出

产业定位是对产业本身特性和当地具备该产业发展条件匹配的结果，只有匹配当地发展能力的产业才是适合的产业，才是科学的产业定位。产业定位或产业选择一般包含两层内容，一是确定大的产业门类，二是确定具体产业链发展环节。例如，生物医药产业包括中药、化学药、生物制药、医疗器械以及衍生服务，而中药产业又包括药材种植、中成药等。一些规划编制单位对产业本身特性认识不够、研究不深，方向不明，无明确指向，界限模糊，往往在产业选择时很难做到精准定位。在产业选择和布局上齐头并进，“大而全”，缺乏重点；具体到细分环节、甚至是具体产品和项目的定位也不具有指导性和操作性，层次混乱，缺乏引领。

2.4 对当地优势和企业特性挖掘不足；企业的产权结构和机制、发展方式、运营模式等方面阻碍产业规划的有效实施

各地区产业规划对地区优势的描述几乎千篇一律：例如具备交通优势、区位优势、资源优势、劳动力成本优势而且在表达方式方面几乎也是雷同的。优势谈得多，问题和缺陷论得少。诚然，产业规划在介绍当地产业发展环境的时候，一般都会提到以上地区属性。但每个地区和企业的核心优势是不一样的，产业规划优势挖掘应该做到“层次分明、重点突出”。挖掘核心优势资源，甚至针对不同产业有可能核心优势是不一样的。在产业规划中，应进行产业匹配纵向分析和地区优势比较的横向分析。目的是突出当地核心优势、产业发展的核心优势。存在的具体问题和缺陷也是多种多样的，不会千篇一律。

目前，部分国有企业存在：产权结构单一；产业培育主业与辅业主次不分甚至辅业大于或强于主业现象；发展方式无法体现转型升级的要求；营运模式组织庞杂，决策和运行效率低下；现代企业制度结构和机制不完善不配套等诸多问题，严重阻碍了产业规划的有效实施。

2.5 对周边地区和国内外行业产业发展竞合关系研究不够

每个地区和企业产业发展都不能独立于社会宏观经济环境和国内外行业产业环境之外。加强本地区产业发展与区域其他地区及行业产业发展竞合分析，主要有两方面的益处。一方面，可以规避恶性竞争，突出自身优势。本地区与周边地区及行业在区位条件、交通条件、自然资源优势方面存在很大相同之处，因此，当某一产业在市场需求相对有限的情况下，如果该产业是周边的优势产业或未来准备重点打造的产业，那么产业规划应做相应规避。另一方面，可以加强区域协调发展，从而促进当地产业发展。例如依靠相邻地区优势产业，运用“补链”思维，延伸规划相应配套产业链条，共同完善区域产业布局，形成产业集聚，发挥集聚效应，提高产业竞争力。很可惜的是，一些地区只注重自身利益和眼前利益，缺乏协调发展眼光和机制，各自为政，从而导致重复建设，恶性竞争。

3 针对存在的问题应采取的措施

3.1 认真总结前期产业发展情况，对未来发展形势进行综合研判

在产业发展规划制订过程中，企业要认真对照前期发展规划，根据国内外行业特点和企业具体情况，进行针对性的分析总结，提炼出科学的经验和教训。同时，要对国内外宏观经济的发展背景和区域经济的发展趋势进行充分的分析和研究，在符合区域和地方政府规划的前提下，结合企业的实际，分析近期及未来相当一段时间时期的主要矛盾和问题，明确企业新的发展阶段、发展基础和发展趋势，理清发展思路，为制订新的产业发展规划提供依据。

3.2 产业定位准确，突出重点产业，保持规划的相对稳定性和连续性

产业规划应深刻研究和洞察发展方向和趋势，精确定位，切忌“大而全”，层次分明，重点突出，引领其他；需要具体到细分环节、甚至是具体产品和项目的定位必须具备指导性和操作性。在远景发展规划和中长期产业规划方面，提高研究深度，练就长远眼光，提出清晰稳定的、经得起历史检验远景发展规划，在远景发展规划指导下，制订中短期产业实施规划，加强保障措施，保持规划的稳定性和连续性，必要时结合宏观形势谨慎适度调整，防止简单重复建设、大起大落和断崖式调整，克服短期行为和政绩现象，提高投资综合效益。

3.3 在深化国有企业改革上，进一步体现产权多元化和结构调整的需要

国有企业应继续把深化企业改革作为产业规划的重要内容和基本措施，围绕产权多元化和国有经济结构调整的要求，不断拓宽改革领域、提升改革层次。要围绕国有经济布局调整和结构优化，进一步深化企业本级和重点子企业的产权多元化改革。要在前期规划实施的基础上，继续谋划与央企、外企、个企及区域外企业的战略合作，开展跨地域、跨产业、跨所有制的战略性兼并重组；继续推动企业内部间的重组整合，逐步调整收缩不具有竞争优势、非主业领域和高度竞争领域的国有资本，提高资源配置效率。

3.4 在产业的培育上，进一步突出主业的培育和发展

要根据做大做强重点产业板块的要求，以“重点工程”和培育大企业大集团为抓手，继续培育自身优势产业和主营业务。继续发挥国有经济在国家经济活动中投资、建设、运营主体的重要作用，坚持提升传统产业和发展战略性新兴产业并举。同时，要根据企业发展实际，对自身产业培育方向进态调整，形成主业明确、重点突出、适度多元、有机融合的现代产业体系，促进集团内部资源整合和业务结构优化升级，提高企业核心竞争能力。

3.5 在企业发展方式上，进一步体现转型升级的要求

未来时期国有企业的发展，要充分体现贯彻落实国家发展战略和全力推进转型升级的新要求和新目标，按照党中央和国务院提出的提升创新能力、保护生态环境等发展要求，进一步转变发展方式，加快转型升级步伐，逐步形成以创新驱动为主要特征的内涵提升式发展模式。要围绕一批重点项目和重要产业，努力突破一批关键核心技术，并逐步建立和完善自主创新体系和长效研发机制。着力打响自主品牌，塑造企业形象。要依托技术进步做好节能减排和环境保护。要积极拓展电子商务、连锁经营、供应链集成服务等经营模式，实现经营业态上的转型升级。要加大企业资本运作力度，充分运用现有融资资源，积极创造其他多种融资渠道，促进企业的资本跨越式发展。

3.6 在企业营运模式上，进一步推行扁平化管理

产业发展规划要充分体现企业集团营运模式和整体管控模式的新思路和新要求。要围绕主业培育，加快推进企业瘦身强体和扁平化改革。通过企业内部调整和改革，加快产业和产品结构调整，推动内部资产的有效整合，进一步压缩管理层级和幅度，提高集团管控能力。要积极谋划企业内部管理制度建设，进一步强化投资管理，完善投资决策程序，加强项目论证和风险评估，严控投资成本，合理控制负债规模。进一步增强集团公司整体财务、信息、风险控制能力，提升企业管理水平和资源配置效率，有效降低运营成本和管理成本。

3.7 在完善现代企业制度上，进一步健全治理结构、理顺治理机制

要继续推进现代企业制度的建设和完善。在全面完成国有企业公司制改革的基础上，继续加快股份制公司改革进程。要在完善现有公司治理结构的基础上，加快推进董事会、监事会的建设，积极建立富有特色的现代国有企业制度，真正形成“权责统一、运转协调、有效制衡、行为规范”的公司治理运作机制，并不断完善各项议事规则和决策程序，降低企业决策风险。同时，应对未来时期企业整体的组织架构进行重新定位和再造，厘清公司本级、各个职能部门（中心）和下属企业的职能、定位及相互之间的关系，进一步改进母子公司管理，提高整体执行力。

3.8 科学工具的运用

在编制规划的过程中需要使用科学分析方法和分析工具，要善于使用图表，使规划分析更直观、形象、准确和科学。比如分析市场发展空间时，要善于根据历史数据对未来的市场份额进行预测，可以运用预测图表预测未来特定年份的数据。在分析规划战略和产业定位时，要善于使用流程图表达规划定位确定的逻辑关系。要根据发展需要画出详细的产业链系图、物料平衡图、能量平衡图和水平衡图。在分析规划布局时，要在图上明确表示出规划地点的四至范围、占地面积、周边交通情况、产业发展情况、与周边标志性地块的相互位置关系等。

4 结语

产业发展规划作为专项规划，在编制和实施时，其发展环境、发展目标、发展任务、空间布局以及相关保障措施等几个方面需要格外关注。此外，现在编制的产业发展规划大多没有经过评审，第三方评审是确定规划科学性的重要途径，规划评审与规划编制的侧重不同，但需要注意的要点一致，建议企业尤其是国有企业和相关部门加强规划评审工作，优化产业发展规划，从而推动产业的科学有效发展。