浅议美国主导世界银行贷款政策转变

王迪

[摘要]上世纪70年代，关国为求突破其总体经济双赤字的经济困境，以及遏制其政治影响力在拉丁关洲等第三世界国家持续衰退的现象，一方面充分利用第三世界国家在债务危机时急需资金援助的弱点，通过世界银行的贷款政策强迫这些国家开放市场，增进美国政治经济利益；另一方面美国希望通过世界银行政策的转变，将其所承载的部分国际公共财产成本分摊给其它国家，重新分配其国家资源以进一步确保其霸权利益。因此结构性调整贷款政策即成为美国达成上述目标的重要途径，在施行若干年后，为借款国带来诸多政治与经济问题。

[关键词]世界银行；贷款政策；美国；债务危机

[中图分类号]F8 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2015）15-0110-02

自从世界银行于1946年成立以来，美国即凭借其所持有相对多数的股份，以及二次世界大战后独步全球的政治经济霸权地位，将世界银行视为达成其国家利益的工具，并以两个方面看待世界银行所扮演的角色。一方面，美国将世界银行视为协助各国经济重建与发展，进而创造一个以开放世界经济市场为目标的国际建制，而重建后的世界经济将更有助于美国政治与经济利益的追求。另一方面，更重要的是，美国亦借由世界银行庞大的援助资源，作为其奖励盟邦或惩罚敌方、资助若干遭国会否决的对外计划、协助完成特定外交政策目标的国际政策工具。

一、美国主导世界银行贷款政策转变的背景

二次世界大战后，由于世界经济重建与发展所需，各国对于石油的需求持续增加。世界石油的产地大多分布于中东地区，这些国家在二战前多为西方国家的殖民地，二战后凭借着其丰沛的石油产能纷纷宣告独立。1960年9月14日“石油输出国组织”（OPEC）正式宣告成立，之后成员国由5个增加到13个，OPEC最主要目的即联合抗衡国际石油公司（大多为美资、英资和德资），帮助产油国向西方石油公司争取更大的利润以及更大权限的生产控制。70年代初期以色列与阿拉伯地区国家的战争，提供给OPEC发挥组织功能的机会，在1970年代阿拉伯石油输出国成功地联合调涨石油价格行为的激励下，第三世界国家施行了集体调高铁、锡及其它原物料与农产品价格等团结政策。这些一系列调涨出口商品价格的动作，引起西方工业国家对缺乏战略性物资的恐慌，更严重地威胁了美国世界政治经济的霸权地位。美国欲扭转此一劣势，便思考如何通过长期提供第三世界国家贷款援助的世界银行，展开反制第三世界国家联合行为的行动。

1982年8月，当时世界第二大债务国墨西哥，由于无法依还款计划按时缴交利息，违反与多家国际商业银行的债务契约，爆发债务信用危机。1982年8月13日，墨西哥财政部长前往美国，与美国联邦准备银行主席以及其它美国官员会晤寻求资金救援，商讨如何解救墨西哥濒临崩解的经济与对外债务偿还难题。随后前往国际货币基金组织（IMF）总部以及墨西哥主要债权银行进行磋商，希望获得新贷款的承诺以重整其既有债务。多数债权银行基本上同意墨国债务可展延偿还，但要求墨国政府必须接受IMF对其经济政策的监督与指导。此后，墨国不但在经济上遭受债务危机带来的重创，在经济主权方面，亦面临来自外国势力如IMF与世界银行的政策干预。在墨西哥宣布无法偿还到期外债利息后，紧接着巴西、阿根廷、委内瑞拉、智利等许多发展中国家纷纷跟进，推迟债务本息的偿还。1982年墨西哥债务危机成为80年代国际债务危机的开端，墨西哥经历的政治、经济与社会风暴，随即由拉丁美洲蔓延到整个第三世界。

二、世界银行贷款政策转变的过程

（一）结构性调整贷款政策的产生过程

1978年世界银行高层召开执行董事会，美国执行董事就处理国际债务危机提出一份贷款政策建议，主张债务国若需获得世界银行贷款援助，则需进行一系列结构性的政治经济政策改革，此即结构性调整贷款政策。世界银行执行董事会表决时，在几乎没有异议的情况下，美国版本的结构性调整贷款政策获得全体执行董事的支持，并决议于来年（1979年）正式通过实施。

值得注意的是，这个由外而内的贷款政策改变决定，是通过当时由美国指派的世界银行总裁麦克纳马拉，依据美国财政部的建议以及少部分世界银行高阶官员的评估意见，强行在执行董事会通过实施结构性调整贷款的决议。其它国家的执行董事虽认为该政策仍需更详细的讨论才可施行，但各国皆受制于美国当时强大的政经实力，及其所拥有的否决权，而选择在贷款决策中让步。据此，美国对世界银行贷款政策转变的影响已不言而喻。

（二）世界银行结构性调整贷款政策的内容

结构性调整贷款政策以多项借款国国内政策的结构性改革为核心，主要内容分为下列七点：

首先，借款国须进行汇率政策的调整，将汇率修正至最符合该国实际经济状况。结构性调整贷款不支持借款国采取全然的固定或浮动汇率政策，而是建议该国一方面将汇率交由市场决定，另一方面仍赋予该国政府保有最低程度对于汇率市场干预的职能。

其次，结构性调整贷款要求借款国开放市场，让经济回归自由竞争。为顺利引入外资，借款国政府须针对外来投资的规范进行改革，如保证企业利润汇回母国的额度、松绑外国企业持股比例，以及设立单一投资处理窗口等等。

第三，借款国需承诺完成多项国内商业市场自由化的政策改革。世界银行认为借款国政府需实行若干措施，以活络国内私人企业的发展。这些措施包括取消价格管制、降低商业竞争的规范标准、消除合法垄断行为措施，并强化政府规划与执行经济政策的效率。

第四，关于借款国财政政策的改革。结构性调整贷款要求借款国政府致力打消财政预算赤字借以减轻通货膨胀压力。

第五，为了进一步打消政府预算赤字，以方便偿还外债，结构性调整贷款规定借款国需进行国营事业民营化的改革，以促进经济效益，扩大市场自由竞争的程度。然而，由于民营化牵扯诸多政治、经济因素，故执行过程十分困难。endprint

第六，关于金融部门的改革，结构性调整贷款要求借款国须限制其金融部门资金与信用的无节制扩增，以减轻通货膨胀压力并降低过度信用扩张的风险。

第七，关于贸易政策的改革，结构性调整贷款除了建议借款国贬值国内货币币值，以加强出口产品在国际市场的竞争力之外，并要求借款国逐步消除贸易障碍，开放国外商品进口种类及数量，进一步走向贸易自由化。

三、结构性调整贷款政策产生的弊病

美国主导下的世界银行贷款政策在缺乏对借款国整体政治、经济、社会环境全盘了解的情况下，过度强调通过紧缩政策与产业自由化重建借款国经济结构，并强制其接受一致且独断性的政策改革条件，以致政策实行后产生以下诸多负面效应：

（一）调整计划中的金融部门自由化，不但导致地方产业的衰退，更加大对中小金融企业的伤害，并引起政府金融管理权遭外国资金渗通的问题。

（二）结构调整计划中关于劳动市场的改革方案、产业私有化造成的失业，以及劳力密集产业部门的缩减，皆损害了劳动阶层的地位，并导致失业率上升、实质所得下降，从而使得社会贫富差距日渐加大。

（三）公营事业的私有化以及医疗、教育使用者付费政策的推行，增加了贫穷阶层取得上述服务的负担。

（四）农业与矿业部门结构改革计划的出口导向产业政策，鼓励大量开采借款国自然资源增加外销收益，严重威胁其自然环境的原貌，并造成生态危机。

四、小结

由上述可发现，历经70年代霸权衰退的美国，为遏制其政治影响力在拉丁美洲等第三世界国家持续衰退的现象，一方面充分利用第三世界国家在债务危机时急需资金援助的弱点，通过世界银行的贷款政策强迫这些国家开放市场，增进美国政治经济利益；另一方面美国希望通过世界银行政策的转变，将其所承载的部分国际公共财产成本分摊给其它国家，重新分配其国家资源以进一步确保其霸权利益。因此结构性调整贷款政策即成为美国达成上述目标的重要途径，进而美国主导世界银行的贷款政策在1979年后出现重大改变，在国际债务危机爆发背景下，借款国无法从其它管道取得资金以解燃眉之急，便只能被迫接受美国与世界银行推行的附带严苛条件的结构性调整贷款政策，在施行若干年后，为借款国带来诸多政治与经济问题，借款国因此要求美国与世界银行更改贷款政策的内容，以解决借款国经济发展停滞、债务持续积累的困境。然而美国仍旧以其国家利益为优先考虑，而世界银行所需肩负的国际援助责任早已列居次要地位。endprint