惠州市海洋伏季休渔制度实施现状及存在问题的思考

吴小明+倪贻钧+周磊+徐伟明+庄文呢+方洁

DOI:10.3969/j.issn.1004-6755.2014.03.020

摘 要：惠州市连续十三年实施了海洋伏季休渔制度，是全国首个设立“休渔放生节”的城市，休渔取得了积极成效，但仍然存在一些问题。本文根据相关专项调研和调查资料，总结了惠州市执行休渔制度的做法和效果，对存在问题进行了思考并提出建议。

关键词：惠州；海洋；伏季休渔；问题；对策

20世纪90年代，南海粤、桂、琼三省区海洋捕捞力量迅速发展，海洋捕捞产量从1981年的53万t[1]剧增到1997年310万t[2]，1999年334万t[1]，2009年380万t，大大超过评估的246万～281万t[2]的年潜在渔获量，严重超出资源的再生能力，使渔业资源呈枯竭趋势。为保护和恢复渔业资源，促进渔业和海洋经济的可持续发展，1999 年，国家农业部决定在南海海域实行伏季休渔（以下简称休渔）制度，时间为每年6月1日零时至7月31日24时，休渔的作业类型为所有拖网（含拖虾、拖贝）、围网及掺缯作业。2000年，休渔时间做了调整，截止时间延长至每年8月1日12时止，休渔的作业类型调整为“除刺网、钓业外，禁止其他所有作业类型生产”。2002年，休渔的作业类型又调整为“除刺网、钓业和笼捕外的其他所有作业类型”。2009年休渔时间再做调整，即从每年的5月16日12时至8月1日12时。休渔时间由1999年的一个月延长到现在的两个半月。

惠州地处广东省东南部，位于珠江三角洲东北端，为全省海洋大市之一，拥有大亚湾和红海湾部分海域（东山海）。海岸线长度和海域面积分别居广东省第五和第六。全市海域渔业资源丰富，是著名的浮水鱼类渔场和鲷科鱼类的繁殖场所，也是南海各渔场的部分经济鱼类幼体的索饵场所。由于毗邻香港、深圳、东莞，水产品市场需求极大。本研究对惠州近年来的渔业基本情况、休渔制度执行情况、休渔的影响展开调查，对休渔效果提出思考与建议，旨在为休渔政策的调整、为惠州市海洋渔业资源的保护开发利用提供科学的决策依据。

1 2012年惠州执行海洋伏季休渔制度基本情况

本次调查的对象为惠东县海洋与渔业局、惠州市海洋与渔业局大亚湾分局以及大亚湾区澳头镇、惠东县港口镇各渔村村干部、渔民代表。调查方式为座谈会、实地考察、访谈等。

1.1 休渔总体情况

据调查统计，2012年惠州市渔船总数量为1 884艘，伏季休渔应休渔船243艘，总功率88 860.8 kW。其中大亚湾区186艘，惠东县57艘。其余流刺网等作业渔船也按照休渔相关规定进行限制作业。另外，停靠在惠州海域的港澳流动渔船也纳入休渔范围，具体情况见表1。

表1 2012年惠州市海洋伏季休渔渔船、休渔渔民基本情况

应休渔船

数量/艘 功率/kW 休渔人数、

占总人数/% 应休渔船作业类型及船数/艘

拖网 灯光围/敷网 笼壶类

惠州市 243 88 860.8 1 023人，11% 169 73 1

港澳流动渔船 156 77 974.7 891人，37%

合计 399 166 835.5 1 914人

休渔渔船主要停泊在避风和补给条件较好的渔港如港口、巽寮、范和、亚婆角、盐洲、澳头、霞涌等渔港。

1.2 近年来每年休渔前后渔获变化情况

渔民一致反映，近年来，休渔后捕获的鱼类种类、总产量都比休渔前多，捕获的鱼类个体也比休渔前大。但在休渔后的休渔效果维持时间上，不同海域渔民的反映不同：大亚湾海域休渔效果维持15～30 d，惠东港口海域则维持3～5 d。近几年，休渔年间渔获物变化情况总体上基本持平。详见表2。

表2 惠州市休渔年间渔获物变化情况

鱼类的种类

（增减情况） 捕获的总产量

（增减情况）

2012和2011

年相比 整体增加，

但部分品种减少 2012比

2011年略增

近几年和

前几年相比 整体增加，

但部分品种减少 基本持平

1.3 近4年来惠州市渔获产量、鱼汛变化

由表3可见，2009年-2012年，惠州市捕捞总船数不断减少，特别是2010年渔船减少量较多，达到31艘。渔获产量也在不断减少，但年产值却没有明显减少（与物价提高有关）。

表3 2009-2012年惠州市渔船数、

渔获产量、鱼汛变化情况

年份 捕捞总

船数/艘 休渔渔船

数量/艘 海捕年

产量/t 海捕年

产值/万元

2009 1 932 235 24 839 27 522

2010 1 901 244 24 575 32 135

2011 1 894 247 24 235 32 687

2012 1 884 243 23 789 32 637

20131 210

据调查，2012年开捕，拖网主要捕获浮水鱼青鳞、金色小沙丁、马鲛和魣鱼等，比2011年捕捞量高，而拖虾船渔汛比2011年稍差，渔获物主要有梭子蟹（花蟹）、虾姑(琵琶虾) 、赤虾（泥虾）、新对虾(卢虾)及蓝子鱼等杂鱼。而由于受天气和月亮光度等因素影响，围网船大部分没有投入生产，少量出海的渔船，产量则比2011年差。2013开捕，蓝圆鲹、丽叶鲹渔汛较2012年好，但名贵优质鱼（马鲛）的渔汛则稍差。从鱼汛看，2009年以后，马鲛鱼汛没有出现。2011年起出现多年不见的金色小沙丁、鳗鳝渔汛[3]。由表4可知，在主要渔获物中，有5种鱼类增加明显，9种鱼类在减少。

表4 2009-2012年休渔后大亚

湾海域鱼类资源变化情况

比较项目 渔获物种类

增加的鱼类 金色小沙丁、鳗鳝、

前鳞骨鲻、黑鲷、平鲷等

持平或稍有

改善的鱼类 蓝圆鲹、银鲳、青鳞、

多鳞鱚、鲬和鲾

处于减少

状态的鱼类 鲐鱼、带鱼、鳀鱼（杜氏）、斑鰶、

小公鱼、鲡叶鲹、斑鳍鲉、

小鱿鱼、枪乌贼

2 惠州市伏季休渔的做法、特色行动

自1999年南海伏季休渔实施以来，惠州市各级政府一直高度重视。总结出一套行之有效的措施方法，又根据形势的变化，不断创新，为休渔制度的执行不断注入活力。

2.1 基本做法

按照“开好头、稳中间、结好尾”的工作方针，有条不紊地开展各项工作。

（1）在渔港、渔村等渔业活动场所醒目位置张贴 《通告》、悬挂横幅、发放宣传资料；（2）通过界定休渔对象、划定停泊区、清理渔港、收集捕捞许可证，集中力量落实休渔船进港休渔；（3）建立值班管理制度，加强休渔船监管，通过海上执法检查，打击各种违反休渔规定行为；（4）利用休渔期为渔民开展各种类型的培训班，包括渔业生产技能、安全生产和渔民劳动技能培训等。（5）重视安全管理工作，采取切实有效措施做好防台、防火、防盗，清查安全隐患，防止安全事故发生[4]。（6）休渔补贴制度化。2010年起惠州市出台 《惠州市伏季休渔补贴资金管理暂行办法》，对每年的补贴资金安排、补贴对象审定等都进行了明确规定。如2010年市财政局和大亚湾区财政局分别安排100万元和120万元，用于补贴渔船和渔民[5]。（7）加强服务管理。2002年惠州市被国家海洋局评为”国家海域使用管理示范区建设先进单位”。惠东县近年来多次被国家农业部评为“全国渔业执法文明窗口单位”、“南海休渔工作先进单位”；被国家海洋局评为“南海区海域使用管理百县示范活动先进单位”。

2.2 特色行动

2.2.1 设立“休渔放生节”，促进休渔的生态效应、社会效应，提升城市文明内涵 1984年起，惠州市就开始开展人工增殖放流活动，2007年，首次以省海洋与渔业局和惠州市政府的名义，组织进行了2次大规模的人工放流。一是大亚湾海洋捕捞渔民转产转业渔业资源增殖放流项目。二是东江大型放流活动。两次活动吸引了社会各界的广泛关注和热烈响应。2008年，经惠州市政府决定将每年的6月6日定为“惠州休渔放生节”，将官方增殖放流实践和传统民间放生相融合，成为全国首个设立“休渔放生节”的城市[5]，不仅在渔区而且在全社会营造了浓厚的休渔氛围。仅2011年，全市投入资金326.6万元，共举办大小不同规模的放生活动77场次（不含市民自发进行的放生活动）。多年来向大亚湾海域投放了海水虾苗数十亿尾、海水鱼苗数亿尾、中华鲟数十万尾、海龟数千只。惠州市在创建全国文明城市过程中，以营造现代生态文明为目标，将已经进行了20多年的增殖放流活动发展为放生文化，不仅促进渔业资源保护性的增殖，促进生态系统良性循环，而且增强了人民群众、社会各界对海洋环境、渔业资源保护的意识，大大提升了城市文明内涵。

2.2.2 执法部门联合执法，协调行动，保证休渔顺利进行 2001年下半年，惠州市渔政、渔监、船检三支执法队伍合并为省渔政总队惠州支队，提高了管理效率、工作效率，得到广东省海洋与渔业局的充分肯定，作为样板在全省推广。每年渔政部门与公安、边防等部门联合行动，将伏季休渔制度与惠州市的“海剑”、“三打两建”、“护渔2012” 等海洋渔业专项执法行动结合起来，全面清理整顿“三无”和三证不齐渔船；对违法用海、违法捕鱼作业（电、炸、毒鱼作业、非法定置网、笼捕作业）、违法海洋倾废等行为进行打击，整顿规范渔业生产秩序和用海秩序[6]。渔政部门在休渔期间还积极做好宣传、服务、慰问渔民工作，执法形象好，威信不断提高。

2.3 采取多项措施，促进渔民转产转业，维护渔民生活和渔区的社会稳定

（1）做好减船项目的申报和拆解工作。如2007年，全市累计上报淘汰渔船359艘，转业劳力970人。（2）解决渔民伏季休渔期间生产生活的实际问题，安排渔民参加职务船员、安全生产、深水网箱养殖技术、水产健康养殖、自主创业等各种类型转产转业技能培训班。同时与相关部门配合，为贫困、特困渔民创造休渔期就业机会，增加收入渡过休渔期。（3）落实惠渔政策。如2012年，市级财政发放了100万元市级休渔补助资金，大亚湾区财政另安排了120万元休渔补助资金用于该区休渔渔民生活补助；海岛渔村村民还可获得交通补贴200～300元[7]。（4）优化渔业产业结构，扶持渔村开展无公害养殖、休闲渔业、餐饮服务业以及从事渔业后勤服务、进厂打工等。如惠东县，2007年建设的巽寮渔家情美食街项目、多宝鱼无公害工厂化养殖项目，吸纳带动380名转产转业渔民就业；2008年稔山镇范和村范港村民小组，300多户渔民中有30多户发展海上网箱养殖，其余多是外出打工[8]；2012年12月又获省专项资金500万元，建设25组（100个箱）深水网箱，将惠及更多渔民[9]。

3 休渔制度的执行效果与问题

3.1 休渔取得积极效果，但还不理想

惠州市近年来的休渔政策执行到位，渔业资源保护取得积极的效果：（1）捕捞总船数量逐年下降（表3），渔获量逐年下降 (表2)，实现减船减产的目标。特别是2013年，受广东省休渔补助政策影响，有部分刺网船主动要求参与休渔，休渔渔船数大幅增加（见表3）。（2）多年不成汛的金色小沙丁鱼又逐步恢复渔汛，海洋渔业资源衰退的势头得到一定的遏制。（3）虽然海捕产量逐年下降，但海捕产值基本保持稳定。但休渔效果总体不理想：（1）休渔效果短时间就丧失殆尽。（2）一些优质鱼类数量明显减少，如马鲛、黄花鱼等鱼类已形不成渔汛。（3）虽然海捕产值保持稳定，但扣除物价上涨因素及捕鱼成本提高，休渔后渔民没能增产增收，甚至收入还有下降。可见，面对海洋环境条件恶化，捕捞技术提高，休渔对促进渔业资源的质量和数量、促进渔民增产增收的影响很有限。

3.2 外地渔船、部分非休渔渔船及非法作业类型对渔业资源的破坏程度加大

本地渔船政府容易管理，严格执行休渔。但外地渔船无牌无证，管理困难。他们不规范捕捞，非法进行电、炸、毒鱼作业、大量使用非法定置网、“地笼”（火车笼）作业，对休渔期间鱼类资源再生破坏很大。2012年休渔渔船占总渔船数不到45%，休渔人数仅占总渔民数11%（见表1、表3），部分非休渔渔船利用休渔期，大幅扩大网具数量和长度，不断增加渔船捕捞强度，不仅加大了对渔业资源的破坏程度，也引起休渔渔船渔民的不满和担忧。

3.3 部分渔民生活困难

（1）渔民生产技能单一。休渔期间，除了休渔补助，渔民其他收入很少。休渔对渔民来说相当于农民不准使用土地，单一的生产技能使他们很难获得别的经济来源。加上休渔对象不断扩大，时间不断延长，家庭人口较多，生活困难的渔民数量随之增多。有渔民甚至提出不要休渔补贴，只要允许他们捕鱼。（2）渔民生活、生产空间不断缩小：1）受工业、旅游项目的挤压。中海壳牌南海石化项目及其他工业、旅游项目、仓储码头项目占用了沿海、也污染了沿海，渔民可生活、生产的海域不断减少。2）受外来渔民的挤压。如2012年，在大亚湾区，外地渔民渔船有360多条，数量远远超过本地渔船（125条）。在台风期间，外地渔船还挤占避风港。（3）使用“三无”渔船，生产受到限制。2002年农业部出台了“双控政策”，造成年轻一代渔民无法获得捕捞许可证，只好使用“三无”渔船，生产受到诸多限制。

3.4 部分渔民转产转业困难重重

休渔期间，各地政府提供了各种培训，对渔民帮助很大。但由于基础薄弱，部分渔民文化水平低、年龄偏大，而培训内容、培训方式、培训力度离渔民实际情况存在一定差距，转产转业困难很大。

3.5 渔政部门工作困难不断加大

随着休渔对象扩大，时间越长，管理工作难度越大，突出表现在：（1）休渔渔船时间长、数量大、渔港少，安排渔船进港停靠困难增多；（2）一些渔港设施落后，大量渔船进港后，防台风、防火工作难度大。（3）休渔经费紧张。执法船艇油料等开支费用大，造成执法和渔业安全监管难度增大。（4）多层刺网纳入休渔范围，而刺网作业渔船捕捞许可证没有分单层或多层刺网，使休渔对象的界定难度增大。

4 思考与建议

4.1 客观看待休渔对保护海洋渔业资源的作用

不少观点片面强调休渔的作用，认为“休渔是资源保护最有力的举措”[10]，一味强调延长休渔时间、扩大休渔对象，但其效果不尽人意。相反，休渔带来的短期渔业生产效益的提高，导致“竞争捕捞→过度投资→过度捕捞→资源枯竭”这一恶性循环[11]。“从本质上说，伏季休渔制度是一种治标而不治本的渔业管理制度”[12]，无法从根本上解决我国渔业捕捞能力过剩的问题。它只是鱼类资源保护的举措之一。

4.2 要采取疏堵相结合的方法，保护海洋渔业资源的作用

休渔制度对保护渔业资源是一种强堵的办法，也是相对简单的方法，诸如“双控政策”、“减船减产”等都属于这类。而支持、引导渔民转产转业则是疏导的方法，这个方法所花费的时间较长，但效果会持久，且有利于社会长期和谐稳定。渔民（包括外地渔民）只有通过其他途径获得经济来源或学会用其他方式生活，才可能减少对近海渔业资源的过度捕捞，实现自然“减船减产”。

4.3 促进渔民转产转业，从根本上解决渔业捕捞能力过剩的问题

渔民转产转业途径有三个：（1）渔民上岸。大亚湾石化项目将拉动建筑、金融、信息、商贸、餐饮、宾馆等行业发展，会带动相关100多万个间接就业机会[13]。当地政府要落实 “以人为本、执政为民”的理念，要加大培训投入，并要求以上各个行业，针对渔民采用“量身定做”式培训，让渔民根据自己的年龄、特长到相关行业工作。为了社会发展，渔民让出了自己祖祖辈辈生活的近海海域，石化及相关项目也应该反哺渔民，实现双赢。（2）渔业转型升级。渔业要从商品性掠夺捕捞，转型为发展健康网箱养殖业、休闲娱乐型渔业，发展生态渔业[14]。（3）走向深水和远洋。深水网箱养殖已成为广东省推进海水养殖业的新增长点，但要求较高。可采取“企业出资建设、政府财政专项扶持”的方式，采取“公司+渔户”或合作养殖、设施租赁等多种经营管理模式，鼓励有经济实力、技术实力较强的企业投资深水网箱养殖业。同时利用国家的优惠政策，帮助渔民学技术、造大船，到“三沙”开展远洋捕捞，开发新资源和新渔场。

特别强调的是，我们要降低对伏季休渔的期望值，才能调整政策，从财力、物力等方面大力支持渔民转产转业，根本上解决捕捞劳力过剩及保护近海渔场资源的问题。

参考文献：

[1] 黄梓荣.休渔对南海北部多齿蛇鲻资源的影响[J].湛江海洋大学学报, 2002, 22 (6): 301

[2] 周红阳,董祖敬.中国南海首次伏季休渔[J].沿海环境,2000(1): 141

[3] 谭宇川，谢河建.大亚湾海域出现近年来少有渔汛[N]. 惠州日报,2011-4-15 (A8)

[4] 黄晓娜，周永剑.打造蓝色引擎添彩环大亚湾经济带[N].惠州日报，2012-6-6(A4)

[5] 郑 娜，陆新华，张文凭.1530艘渔船年年享受休渔补贴[N].惠州日报,2011-2-17(A2)

[5] 郑 娜，张文凭.惠州率先全国设“休渔放生节”[N].惠州日报，2011-02-12(A2)

[6] 温振儒，田飞.扫荡电鱼船.[N]南方都市报，2012-04-13（HB06）

[7] 欧阳德辉，林彰永.大亚湾区6000渔民每人每年补贴600元[N].2012-03-23(A7)

[8] 曲 哲.办起渔家饭店住上小楼房[N].惠州日报，2008-10-13（B1）

[9] 惠东县海洋与渔业局.惠州惠东县举行深水网箱养殖投放仪式[OL].http://www.hdofa. gov.cn/news1.phpid=247. 2013-07-31

[10] 陈锤．休渔是资源保护最有力的举措[J]．中国渔业经济研究，1999（4）：29

[11] 王中媛.关于我国伏季休渔制度绩效的初步研究[D]．青岛：中国海洋大学，2008

[12] 陈艳明,包特力根白乙.中国海洋伏季休渔制度研究[J]．河北渔业，2010（9）：46-50

[13] 叶德时，韦为，黄礼琪.南海石化：带给我们什么？[EB/OL].http://www.ycwb.com/gb/content/ 2002-11/01/ content_445067.htm，金羊网，2002-11-01

[14] 王夕源.海洋生态渔业：我国伏季休渔制度的优化方向[J].中国渔业经济，2012，30(2):16-22

The Actuality，Problems and countermeasures of implementing

summer fishing ban season in Huizhou city

WU Xiao

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ming1，NI Yi

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jun2，ZHOU Lei1, XU Wei

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ming1, ZHUANG Wen

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ni1, FANG Jie1

(Department of Life Science，Huizhou University，Huizhou 516007，China)

Abstract：Huizhou is the first city to set up “The fishing ban and Animal Release festival" in china, and marine fishing ban system in summer has been implemented consecutively for 13 years. it has achieved significant achievements, but not desirable。Based on special survey and statistics information, the paper has summarized the practice and effect of summer fishing ban system in Huizhou，put forward some thinking to reform the fishing-ban system, provided references for decision-making and management departments.

Key words：Huizhou sea area; summer fishing ban season; Problems and countermeasures

（收稿日期：2013-12-05）