精准扶贫绩效的第三方评估：理论溯源、作用机理与优化路径

孟志华　李晓冬

摘 要：演在精准扶贫绩效考核中引入第三方评估，可以有效弥补政府自评的缺陷，完善政府绩效评估体系，提高评估结果的科学性与公信力，推进政府治理能力的現代化。结合委托代理理论、公共治理理论和360度绩效评估理论，对精准扶贫绩效的第三方评估进行了理论溯源。在此基础上，界定了精准扶贫绩效第三方评估的主体及三方关系，明确了第三方评估的对象及内容，其评估对象为基于政策生命周期之上的全覆盖，即源头评估、过程评估和结果评估，从而实现对精准扶贫绩效全方位、多维度的客观公正的评价。最后，梳理了第三方评估的基本流程与规范，为在精准扶贫绩效考核中引入第三方评估提供了模板与范式，并从推进第三方评估机制的信息公开及法制化进程、构建第三方评估主体的多元联动机制和完善第三方评估机制的配套制度三个方面进一步优化精准扶贫绩效第三方评估的实施路径。

关键词：演精准扶贫绩效；第三方评估；理论溯源；机理；优化路径

[中图分类号] F320 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）03-0046-07

一、问题的提出

减贫和消除贫困是世界各国共同面临的难题，也是全球共同关注和研究的重大课题。针对我国的具体国情和扶贫开发工作的具体实践，***总书记提出了“脱贫贵在精准、重在精准、成败之举在于精准”的精准扶贫战略，此后，精准扶贫工作大力推进。精准扶贫既要问“耕耘”，也要问“收获”，精准扶贫的绩效评价工作，是检验是否是“真扶贫”和“扶真贫”的重要机制，也能基于已有的扶贫绩效评价结果，对今后具体的精准扶贫工作提出有针对性的建设性意见。由于精准扶贫绩效评估工作的业务量大，工作内容繁多，因此引入第三方评估显得尤为重要。在精准扶贫工作中引入第三方评估，既是顺应实务发展的需求，又是我国政府治理转型的需要。

2004年我国正式成立了第一家地方政府绩效评估专业机构，标志着第三方评估制度正式引入政府绩效管理。2015年11月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件（中办发〔2015〕18号）中指出，除涉密项目以外，根据审计项目的实施需要，可以有效利用社会审计力量，向社会购买审计服务。由此可见，对于业务量庞大的精准扶贫绩效评估而言，引入独立的第三方评估具有深厚的政策基础。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，要求有关的科研机构在国务院扶贫开发领导小组指导下，从2016年到2020年针对精准扶贫工作成效，每年对其进行一次独立的第三方评估。2016年6月，中国科学院地理科学与资源研究所围绕精准识别与精准帮扶“两个方面，三项内容”，进行了首次全国精准扶贫绩效的第三方评估。因此，明确脱贫考核任务，厘清脱贫责任，对脱贫成效进行考核的第三方评估机制的存在有其必然性和可行性。同时，第三方评估机制是检验精准扶贫绩效的重要手段，利用第三方评估特有的独立与客观的优势，不仅可以对扶贫工作进行严格督促，确保脱贫攻坚取得实实在在的效果，还能利用其倒逼脱贫攻坚任务的推进，推动精准脱贫的持续深入。2016年，我国正式确立了第三方在精准扶贫工作成效评估中的重要地位，但目前精准扶贫绩效第三方评估的实施还存在着这样或者那样的问题，因此对精准扶贫绩效第三方评估机制进行研究有重要的理论和现实意义。

二、文献综述

为系统梳理第三方评估在精准扶贫绩效评价实务应用和理论研究中的情况，我们在中国学术期刊网络出版总库（即CNKI总库）中，检索条件设定为主题中包含“精准扶贫绩效”和“第三方评估”的专业文献，对2013～2017年所发表的文献进行检索，发现关于精准扶贫绩效第三方评估的研究十分罕见。有关专门针对精准扶贫第三方评估的研究文献，仅见于刘建生，惠梦倩（2017）的《精准扶贫第三方评估：理论溯源与双SMART框架》一文，他们对精准扶贫的第三方评估机制进行了理论溯源，认为其理论基础为：委托代理理论、综合评价理论和公共治理理论，并在这三种理论的基础上，从宏观层面和微观层面构建了精准扶贫第三方评估的双SMART框架[1]。在精准扶贫政策提出之前，也有学者对扶贫的第三方评估进行了研究。敬一山（2016）认为扶贫成效不佳的重要原因在于评价机制不完善，分析了扶贫第三方评估的“第三方”选择和第三方评估的着力点，在此基础上提出了完善“第三方”选择机制和评估应做到关口前移的建议[2]。汪三贵，曾小溪，殷浩栋（2016）基于中国人民大学反贫困问题研究中心这一扶贫开发绩效第三方评估机构的实践，分析了扶贫第三方评估的现状，同时探究了当前第三方评估在资金依赖、制度规范缺失、评估专业化和评估结果应用等方面亟待解决的问题[3]。针对政府管理绩效第三方评估的研究则相对较为成熟和完善，主要的研究热点基于以下几个方面：如第三方评估概念界定的研究[4]、第三方评估主体的探讨[5]、第三方评估模式的比较分析[6]，也有学者对第三方评估的内容和其法制化问题进行了探讨[7]。

上述文献对我国政府绩效“第三方评估”的理论和实践进行了较为广泛和深入的探讨，为我们的后续理论研究奠定了坚实的基础。2004年10月，兰州大学中国地方政府绩效评价中心接受甘肃省政府的委托，对其政府绩效进行评估，被认为开创了我国政府绩效评估中引入第三方的先河[8]。2006年4月，麦肯锡公司受邀，对武汉市政府绩效进行评估，这是我国政府绩效评估中引入专业的咨询公司作为第三方的首次尝试。随后，各地政府先后引入了诸如学术性中介机构或专业咨询公司作为第三方机构对政府绩效进行评估，作用逐渐增强，个体效应逐步显现。但从全国实践来看，总体效果并不明显，未在全国范围内形成一种可复制、可持续、系统化和常态化的第三方评估模式，在政府绩效评估中引入独立的第三方还面临诸多障碍。针对当前理论研究中仍存在着对具体实务的第三方评估机制研究不够深入、对实践指导性不强的问题，笔者选择精准扶贫绩效的第三方评估问题为切入点进行研究，在理论溯源的基础上，对精准扶贫绩效第三方评估机制中的重要构成要素，如：评估主体，评估内容，评估流程和规范以及评估结果的应用等进行探究，分析其运行机制，并对精准扶贫绩效第三方评估机制的运行提出了相关建议，以期为我国精准扶贫绩效第三方评估机制的推进和完善提供进一步展开的思路。

三、精准扶贫绩效第三方评估的理论溯源

精准扶贫政策是现阶段我国政府在扶贫领域实施的一项重大的国家战略，对扶贫成效的考核是政府绩效评估的重要内容。党的十八届四中全会明确提出要引入第三方评估机制，在政府绩效评估中引入第三方既顺应政策成效评估的国际趋势，又是深化我国政府绩效改革、提高政府效能和完善政府治理体系的重要举措。在精准扶贫绩效评估中引入第三方有着深厚的理论基础，委托代理理论、公共治理理论和360度绩效评估理论分别从制度建设、治理体系构建和全方位考核三个方面为在精准扶贫绩效考核中引入第三方评估提供了理论依据。

（一）委托代理理论

20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯发现企业所有者兼具经营者存在很大弊端，于是提出委托代理理论。它源于社会生产力的大发展和分工的日益专业化，一方面，所有者由于能力、知识和精力有限而不能行使所有权利；另一方面，分工的精细化造就了一批具有专业能力的职业经理人，他们有时间、有精力完成被委托的事项。委托代理理论以“经济人”假设为核心，遵循两个基本假设前提：一是委托人与代理人的利益相互冲突；二是委托人与代理人之间的信息不对称。由于这两个假设的存在，委托人与代理人之间必然会产生代理问题，因此，委托代理理论的中心任务是设计某种契约或机制激励代理人选择适合委托人最大利益的最优努力水平。

精准扶贫的大政方针由中央政府进行顶层设计，委托地方政府负责贯彻执行，政策的执行效果如何需要通过评估制度来检验，由于政府自评会产生代理人的自私效应[1]，所以需要引入独立的第三方参与政府绩效评估。政府将精准扶贫的绩效评估工作交由第三方来完成，二者之间的利益并不完全一致、信息并不完全对称，政府需要建立契约制度，完善评估规范，推进政府信息公开，从法律层面给予第三方评估应有的保障，保证其在合法开展评估的同时，能够充分获取评估所需的信息。因此，在开展政府绩效第三方评估之前，需要建立并完善相关法律制度，减少第三方评估的随意性，强化制度对第三方评估的约束力。

（二）公共治理理论

公共治理理论源于20世纪90年代初的公共管理改革，核心思想是重新界定政府的权限范围及其行使方式，打破政府独权的局面，强调政府、团体、企业和个人的共同作用，将部分公共责任转移到非政府机构和个人身上。公共治理理论超越了传统监管理论固守的政治国家和公民社会的两分思维，把有效的管理看作是二者的合作过程，强调管理就是合作，重视网络社会各组织之间平等对话的合作关系。它是一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、公民等多主体广泛参与提供公共服务的治理模式。传统的政治统治与公共管理，政府发挥着唯一的主导作用，缺少社会的合作与公众的参与，在当下的政治生活中，社会组织渐次成为公共治理理论有效适用的基本主体，成为公民表达意愿、维护权利的基本渠道[9]。

当下，我国的精准扶贫工作已经形成政府主导、市场引导、社会帮扶的多元扶贫主体的大扶贫格局，地方政府、企事业单位、第三方组织、社会公众相互配合、协同治理。此时对精准扶贫工作成效的考核，就不能单单依靠政府自评的方式来进行，政府不能既当“运动员”又当“裁判员”，还当“监督员”，需引入第三方组织参与精准扶贫的绩效评估，以提高政府工作的透明度和评估结果的公信力。政府将扶贫成效考核的任务转移给第三方，在简政放权的同时，能有更多的时间和精力投入到精准扶贫的具体工作中去，推动公共治理的实现。

（三）360度绩效评估理论

360度考核由美国通用公司的杰克·韦尔奇于1982年提出，又称为360度绩效评估、360度绩效反馈或全方位评估。它不同于传统的自上而下、由上级对下属的工作进行考评的方式，而是由被考核者的上级、下级、同级、被服务者、本人以及相关考评专家，全方位、多角度的对被考核者的工作进行评价的一种绩效考核方法。考核内容主要是被考核者的专业绩效、业务绩效、管理绩效、工作能力和工作态度等。360度绩效评估理论有效克服了传统绩效评估评价主体、评价方式单一的不足，考评结果更加全面、客观、公正和可靠。

纵观绩效评估理论发展的历史，一个重要的发展趋势是多元主体的参与，360度绩效评估理论顺应了这种潮流与趋势。精准扶贫绩效考核引入第三方评估，符合绩效评估理论的发展预期，有利于提高精准扶贫绩效评估结果的信度和效度。同时，评估主体由单一的政府内部向学术性评估机构、专业的管理咨询公司、社会代表和普通民众扩展，实现了评估主体的多元化和评估方式的多样化，可以在很大程度上弥补政府自评“自拉自唱”的缺陷，有利于改变政府绩效评估理念，加快转变政府职能，优化政府职能配置，彰显了政府以人为本的价值取向和执政理念。

四、精准扶贫绩效第三方评估的构成及运行

第三方评估作为传统的政府体制之外的评估方式，可以有效弥补政府自评的缺陷，完善政府绩效评估体系，提高绩效评估结果的科学性与公信力，推进政府治理能力的现代化。要推进精准扶贫绩效第三方评估的实施，必须理清其构成及其运行模式。

（一）精准扶贫绩效第三方评估的主体及三方关系

在西方国家的第三方评估实践中，第三方是指独立于其服务主体和评价对象之间的专业组织，其特征类似于社会审计机构，具备独立性和专业胜任能力。我国学者对第三方进行界定时，意见并不一致。具有代表性的三种观点，之一认为：政府和社会公众各占一方，独立于这两方的就是第三方；之二认为：被评的政府部门是第一方，其上级主管部门是第二方，第三方则是独立于这两方的评价组织；之三认为：政策的制定者和执行者各占一方，第三方为受行政机构委托的研究机构等利益相关者。尽管学者们对第三方的界定意见仍有分歧，但是他们有两点是达成一致的，第一，第三方一定是区别于政府行政管理部门内部评估机构的外部组织；第二，这个外部组织应具备独立性。

基于以上分析，我们认为在精准扶贫绩效的第三方评估研究中，三方应作如下界定：第一，精准扶贫的政策指向为社会公众，这其中包括直接受益于精准扶贫政策的建档立卡的贫困户，当然也包括间接受益于精准扶贫政策的非贫困户。精准扶贫事关全面建成小康社会目标的实现，事关人民福祉，事关国家长治久安，精准扶贫的成效应为全社会成员共享，因此，全体社会公众都应有对精准扶贫政策绩效评价的话语权，但鉴于我国的实际国情，应选择相应的职能部门代为行使其职权，通常为扶贫办。第二，从精准扶贫的政策制定到政策执行，其承担单位为各级政府职能部门，精准扶贫是一项利国利民的重大工程，它的执行不是某一级政府或者某一个职能部门所能完成的。这一项政策能否取得切实的成效，取决于各个省市精准扶贫政策的落地、资金的拨付与管理、扶贫措施的落实与检查等各个环节，這个系统工程需要多个政府职能部门协同努力来完成，因此，第三方评估的对象应为精准扶贫系统工程执行过程中涉及的每一个政府职能部门。第三，尽管精准扶贫政策的指向为社会公众，但是事实上难以由社会公众来充当第三方对精准扶贫的绩效进行评估。理论和实务界公认的第三方应具备独立性和专业性，目前实践中第三方主要由四种力量来承担：一是高校的专家学者组成的学术性评估机构；二是商业运作的专业的管理咨询机构；三是社会代表，在我国目前的实践中主要是指民主评议政风行风工作中的评议代表；四是普通民众。在这四种方式中，第一和第二种方式的专业性显然是最强的，但由于社会公众是精准扶贫政策的主要受益者，他们的参与是精准扶贫绩效评价的关键因素，因此，我们认为：精准扶贫绩效评估的第三方应是由高校专家学者组成的学术性评估机构和商业运作的专业的管理咨询机构牵头，社会代表和普通民众参与所组成的集专业性、独立性和普适性于一体的非盈利性的社会组织，在保证专业性和独立性的同时，能够做到对精准扶贫绩效评价的客观性和精准性。三方关系如图1所示。

（二）精准扶贫绩效第三方评估的对象及内容

精准扶贫绩效的考核引入第三方评估制度以后，只有明确评估的对象和内容，才能实现精准的靶向评估。笔者认为，精准扶贫绩效的第三方评估对象应该实现全覆盖，因此，我们根据政策生命周期理论梳理精准扶贫绩效第三方评估的内容主要包括以下几个方面：

1.源头评估：精准扶贫政策的落地评估

在已有的实践中，政府绩效第三方评估的惯例是根据既定的衡量指标，对政府已有的政绩进行考核，重结果轻执行的同时也忽略了对政策制定适合度的评估。对精准扶贫绩效的评价，首先强调的是对政策落地程度源头工作的评估。由于贫困的成因因地域条件、自然资源禀赋、教育环境等等多种因素的差异会有很大的差别，精准扶贫政策的落地应当遵循当地的实际情况，因地制宜，保证政策制定的高度契合，不应做到一刀切。因此，精准扶贫的绩效评估从源头上来看取决于精准帮扶政策制定的契合程度。政府在制定重大的政策制度时，只有坚持全心全意为人民服务的思想导向、实施的各项具体措施真正回应了公众关切，想人民之所想，急人民之所急，政府的各项投资才会真正发挥作用，政府重复建设的压力才会得到缓解，资源才会得到最优化的配置，产品供给与社会需求才会得到最有效的匹配，广大人民群众的利益才会得到最大程度的维护。政策制度的制定，是一项政策贯彻落实的源头，因而在对政府绩效进行评估时，必须将其纳入评估对象之列。但是研究发现，对精准扶贫政策的政策落地程度和落地政策的适合程度进行评价是现行政府绩效评价工作所缺失的，因此，精准扶贫绩效第三方评估的对象首先是从政策的源头开始，对精准扶贫政策的落地进行评估。

2.过程评估：精准识别和精准帮扶评估

传统的政府绩效评估是典型的“事后审计”，过程的评估往往得不到应有的重视，但有效的绩效管理应该是基于过程的全面质量控制。在进行绩效评估时，政府的服务态度如何、服务过程怎样、服务流程是否精简高效、服务效率是否提高，对这些过程性的内容都要进行全面评估，传统的重结果而轻过程的做法显然有失偏颇。精准扶贫就是针对传统的撒胡椒面式的扶贫方式的弊端而实施的新举措、新方法，它强调对贫困户的针对性帮扶，“扶真贫、真扶贫”。首先，精准帮扶的前提是精准识别，对于精准识别的评估应关注三个问题，即“哪些人穷”“有多穷”“为什么穷”，以此来评价当地的精准扶贫工作有没有准确的识别贫困人口、准确的界定贫困程度、准确的掌握致贫原因。其次，需要对精准扶贫的帮扶过程进行考核。精准帮扶的评估也应关注三个问题：“谁来帮”“怎么帮”“怎么管”。“谁来帮”即贫困户识别之后应明确帮扶的责任主体，将帮扶任务落实到人，以便于精准对接和匹配扶贫主体的特征与脱贫对象的需求；“怎么帮”即采用什么样的帮扶政策，如资金帮扶还是技术帮扶，因地制宜的提供帮扶服务；“怎么管”即在精准帮扶政策的执行过程中，涉及各个部门的统筹合作和协调配合，这需要对其进行精准管理，其中管理主体的管理职能、监管权力的落实情况是重要的评估内容。因此，精准扶贫绩效第三方评估的对象其次是从政策的落实过程入手，对精准识别和精准帮扶进行评估。

3.结果评估：精准扶贫效果评估

精准扶贫政策的执行效果如何是政府绩效评估不可忽视的重要组成部分，主要考核精准扶贫资金的投入绩效以及政策目标的社会价值和生态价值的实现程度。第三方评估主体应该通过设置科学均衡的指标体系，综合客观的对精准扶贫绩效进行评价。评价不能仅仅侧重于已实现的经济成果，因为精准扶贫的效果不仅仅是帮助贫困户实现短期的脱贫摘帽，而是应该建立长效的脱贫机制，帮助贫困户提升脱贫能力，进而实现经济社会的全面协调可持续发展。因此，精准扶贫效果评估的评价指标体系应该是一个包括生态环境、社会保障措施、医疗卫生和教育水平等多维度信息在内的综合评价体。同时，在评估中还应加入政策受益者的直观感受，如对精准扶贫政策制定和执行中各个环节的满意程度等。通过对精准扶贫政策贯彻执行效果的客观、全面、科学的评估，可以了解精准扶贫政策的具体执行情况，掌握其实际效果，为改进政府工作提供参考依据。通过第三方评估这一政府绩效评估的“试金石”，可以查出更多不实的“政绩”，从而保证精准扶贫沿着正确的方向前行。因此，精准扶贫绩效第三方评估的对象最后是对政策贯彻结果的考核，对精准扶贫效果进行评估。

（三）精准扶贫绩效第三方评估的基本流程与规范

精准扶贫绩效第三方评估机制的实施首要解决的问题就是第三方的选择问题，如何通过合理的方式比选出“物美价廉”的第三方机构？第三方选择的首要原则是保持超然的独立性，这个“第三方”一定是被评估方的利益不相关方，处于“旁观者”的超脱地位[10]。目前，对第三方机构的选择方式主要有公开招标、定向委托、邀标等形式。精准扶贫绩效评估涉及的内容较为广泛，专业性也较强，建议首先实施第三方评估机构入库制，选择业绩以及诚信较为优质的社会机构进入。在具体实施业务时，针对库中机构，将评估内容、评估要求、评估期限等内容告知评估机构并要求他们提供可行性方案和报价，再通过方案比选的方式来确定第三方机构，在此基础上签订评估合同。在组织评估阶段，第三方评估机构应根據初步调查的结果，完善评估方案，建立评估指标体系并采用合适的方法对各指标赋以权重，组织评估。在结果公告阶段，应在充分沟通的基础上出具评估结果，向社会公众和被评估单位公布评估结论，做到最广泛的信息共享，并在评估结果的基础上，向相关部门送呈评估报告以及相关建议（具体流程见图2）。在第三方评估的整个过程中，委托方应承担起监督协调的职责，为第三方评估创造宽松公正的环境，保证第三方机构能够最大程度地获取相关信息。同时，为了解决第三方评估机构的活动经费仍来源于政府拨款而导致的资金依赖问题，杜绝评估结果“报喜不报忧”的倾向，应完善评估规范，创新评估经费融资渠道，探索建立精准扶贫绩效评估公益基金，使其免受委托方和受托方利益的影响，通过制度来约束第三方评估机构的行为，力争保持其独立性和专业性。

五、精准扶贫绩效第三方评估的优化路径

贫困人口的如期脱贫是实现2020年全国人民一道迈入小康社会宏伟目标的关键。精准扶贫作为新时期党中央扶贫脱贫工作的创新性战略，贵在精准。要实现精准扶贫的目标，在前期的精准识别和精准帮扶的基础上，必须切实做到对精准扶贫成效的分类管理和动态考核。对精准扶贫进行绩效评价既能够检验现阶段的扶贫工作成效，又能够为下一步的扶贫工作指明方向，因此精准扶贫的绩效评价工作具有重要意义。第三方机构凭借其在政府绩效评估工作中超然独立的地位和特有的业务专长能力，可以对精准扶贫的工作成效做出客观、独立、公正、精准的评价，增强评估结果的科学性，提高政府绩效评估报告的公信力与可信度，在很大程度上弥补政府自评“自弹自唱”“自导自演”的缺陷。在实践过程中，应该进一步创新第三方评估机制，优化精准扶贫绩效的第三方评估路径，以保证精准扶贫的方向不偏、效果不减，充分发挥其政策效应，切实做到“扶真贫、真扶贫”。

（一）推进精准扶贫绩效第三方评估机制的信息公开及法制化进程

当前，我国已进入脱贫攻坚的冲刺期，实现2020年全国人民彻底告别贫困是党和国家向世界和人民做出的庄重承诺，容不得半点虚假。只有脚踏实地，狠抓落实，加强对精准扶贫绩效的考核和评估，才能最终实现目标。眾所周知，精准扶贫是一项系统性工程，其牵涉面之广、涉及人员之多、工作难度之大、完成时间之紧迫，史无前例。在这样的情况下，精准脱贫过程中不免会出现数字脱贫、虚假瞒报等不实现象的发生，依靠传统的下级组织向上级汇报的内部评估方式，已经很难保证政府绩效评估结果的可信度与公信力。此时需要充分利用第三方评估机构，发挥其独立、专业、客观的优势，形成对政府绩效评估的外部制衡机制，弥补传统自评方式的缺陷，推进政府治理的现代化。但长期以来，包括第三方评估在内的多种形式的政府绩效评估都被社会公众质疑为“形式做秀”，究其原因，根源在于缺乏法律保障并且整个评估过程完全封闭，缺乏开放性。

一方面，由于缺乏立法，在国家法律层面对第三方评估机制没有给予应有的地位保障，其评估流程、评估规则过于随意，未形成一种常态化、可复制的范式，使得这项制度的推进进程缓慢。同时，没有法律保障的第三方评估制度实施的过程中，能否在宽松的环境中获取更充分的信息更多依赖于委托方的支持力度，评估主体与被评估对象信息不对称的情况仍然存在。利益本位导致了政府组织的自闭性，其作为理性经济人，组织本身及其运作环境均呈现出较强的封闭性，最终形成建立在行政命令基础之上的控制反馈式的封闭运行模式[11]。第三方在对政府绩效进行评估的过程中，很难获得有效的政府绩效信息，此种情况下，第三方的评估工作不仅难以有效开展，即使展开，其评估结果的公正性、科学性也会大打折扣。

另一方面，作为精准扶贫政策受益者的社会公众不仅在第三方评估中参与不足，并且对评估过程等的知情权也难以得到有效保障。在大多数的政府绩效第三方评估过程中，除了部分参与其中的社会公众，其他公民对评估一无所知。例如，在2014年6月中央层面组织的一次高校参与的第三方评估中，普通公众对此项评估过程的了解是在8月下旬公布评估报告的时候通过评估实施主体的口述得知的。第三方评估过程甚至评估报告的透明度过低，难免会使公众质疑评估结果的客观性、公正性，因此，切实打赢脱贫攻坚战需要加强精准扶贫绩效第三方评估机制的信息公开及法制化进程，通过公开透明的评估过程和法制化保障才能增强评估结果在社会和公众中的权威性。除此之外，还可将第三方评估机制的信息公开和评估结果的切实落地与干部的人事任免考核结合起来，增强第三方评估的权威性。

（二）构建精准扶贫绩效第三方评估主体的多元联动机制

上文提到的目前在实践中参与第三方评估的主体中，即由高校的专家学者组成的学术性评估机构、商业运作的专业的管理咨询机构、民主评议政风行风工作中的评议代表和普通民众，这四类主体无论在工作方式、参与程度、独立性还是专业性方面都各有千秋。诚然，独立的第三方参与评估有利于提高评估结果的科学性和客观性，是对政府单一评估主体的有益补充，但为了更好地提升评估质量，应建立第三方评估主体的多元联动机制，充分发挥不同评估主体的优势，并且相互监督和制约，通过多方参与来提升政府绩效评估结果的可信度和公信力。第三方评估是切实了解人民群众对政府行政作为满意度的重要途径，在精准扶贫绩效评估的过程中，普通社会公众尤其是贫困户是最有话语权的，社会公众的参与权、知情权和满意度是精准扶贫绩效评估的重要内容。社会公众参与政府绩效评估的方式最初是市民“万人评”，发展到目前的随机抽取填写调查问卷以及网上评议等方式，这些方式虽然最大程度上保证了独立性，但始终没有跳出政府主导绩效评估的圈子，始终没有摒弃“王婆卖瓜自卖自夸”式的政府自评模式，其专业性和权威性都难以与其他主体构成的第三方评估机构相抗衡。因此，我们建议精准扶贫绩效第三方评估主体的多元联动机制的运行应当是由高校专家学者组成的学术性评估机构和商业运作的专业的管理咨询机构牵头，通过设计和发放专业的调查问卷，采取抽样调查与实地调研核查相结合等方式，统筹社会公众来完成，既能保证第三方评估机构的专业性和权威性，又能提高社会公众参加政府治理的参与度，改善政府公共关系。

国家政策层面对在政府绩效评估中引入第三方评估的大力支持必然会引导第三方评估机构越来越多，第三方机构的评估业务量也会随之越来越大，这时对第三方评估机构的资质审核、执业监管、业务能力和信用程度的监督也必须提上日程。目前，对第三方评估主体工作的监督主要是由直接委托的政府职能部门来完成，这难免存在政府职能部门既是“运动员”又是“裁判员”的现象。我们建议，在实施了精准扶贫绩效第三方评估主体的多元联动机制之后，还应考虑建立行业监管部门，将“裁判员”的哨子交由行业监管部门来执掌，行业监管部门负责对第三方评估机构的监管、资格认证以及信用评级等工作，并利用大数据技术对第三方评估机构进行建档立卡，为政府部门挑选第三方提供参考依据。

（三）完善精准扶贫绩效第三方评估机制的配套制度

精准扶贫绩效的第三方评估能否顺利进行并取得应有的成效，有效杜绝“形式主义”，很大程度上取决于第三方评估机制配套制度的完善程度。笔者认为这些配套的制度应包括以下内容：第一，去行政化，切实保证第三方评估机构的独立性。在我国政府绩效评估中引入第三方评估尚处于尝试阶段，更不用说对于当前扶贫领域的重要战略——精准扶贫绩效的第三方评估，第三方在政府绩效评估中的应用仍然是一个新鲜事物。加之我国第三方评估机构所需费用主要来源于政府，因此，政府职能部门的行政压力仍然是第三方的独立性难以保证“独立”的重要原因，经费来源于政府，不可避免的在绩效评估过程中容易遭遇权利障碍，产生为委托单位护短的倾向。为防止经济上的依赖性造成组织独立性的降低，今后的发展方向可以借鉴汪三贵，曾小溪，殷浩栋（2016）提出的建立扶贫开发绩效评估公益基金[3]，充分利用公益创投吸收社会资本进入，使其经费主要来源于或生成于组织内部，破除对政府部门的资金依赖，弱化政府部门的影响，从而免受评估需求方和受益方的价值取向的影响。第二，去随意性，提升第三方评估的专业性。目前的第三方评估工作由于缺乏法律规范的制约，仍处于自发随意进行的状态，无论是评价标准及权重的确定，还是评价过程的实施，以及评价结果的公示等完全取决于第三方评估主体的意愿。评估主体之间的各类差异必然会导致其工作质量良莠不齐，因此，需要通过立法的形式来保障第三方评估主体的合法地位，以及评估过程中所需资料的充分获取，同时，通过制度来规范第三方评估主体在评估过程中的红线和底线以及工作流程，使第三方评估模式固化、常态化和持续化，破除随意性，提升评估的专业性。第三，积极引导第三方评估结果的落地。目前，政府绩效第三方评估的结果还主要应用于组织内部，没有做到完全的信息公开及透明，这必然会造成评估结果落地不佳、应用不足的问题。建议将政府绩效评估结果公开，让更多的部门和机构以及社会公众能够获取和共享评估结果，同时建议相关部门提高評估结果的运用程度，切实将评估结果运用于完善贫困退出机制中来，以评促改，科学脱贫，改进政府工作，助力脱贫攻坚朝着正确的方向发展。

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Third-Party Assessment for Precision Poverty Alleviation Performance： Theoretical Origin， Mechanism of Action and Optimization Path

Meng Zhihua，Li Xiaodong

（School of Accountancy，Lanzhou University of Finance and Economics，Lanzhou 730020，China）

Abstract： The introduction of the third-party assessment in the precision poverty alleviation performance appraisal can effectively compensate for the shortcomings of the government's self assessment，improve the government performance assessment system，improve the scientificalness and credibility of the assessment results，and promote the modernization of the governance capacity of the government. Combined with principal-agent theory，public governance theory and 360-degree performance evaluation theory，the third-party assessment of precision poverty performance is theoretically traced. On this basis，the subject and three-party relations of the third-party assessment of precision poverty alleviation performance are defined，and the object and content of the third-party assessment are clarified. Its assessment object is based on the full coverage of the policy life cycle，namely，source assessment，process assessment and result assessment. Through these，the objective and impartial assessment of precision poverty alleviation performance is realized in a comprehensive and multi-dimensional way. Finally，this paper combs the basic process and specification of the third-party assessment，so as to provide templates and paradigms for the introduction of the third-party assessment in the precise poverty alleviation performance appraisal，and this paper further promotes the implementation path of the third-party assessment of precision poverty alleviation from the following three aspects： promoting the process of information publicity and legalization of the mechanism of the third-party assessment，building the multiple linkage mechanism of the third-party assessment subject and perfecting the supporting system of the third-party assessment mechanism.

Key words： precision poverty performance；third-party assessment； theoretical origin；mechanism； optimization path

（责任编辑：李 萌）